Le caractère obligatoire de la résolution 598 (1987) du conseil de sécurité relative à la guerre du golfe

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Le caractère obligatoire de la résolution 598 (1987) du conseil de sécurité relative à la guerre du golfe

Paul Tavernier ^*1

Le 20 juillet 1987, le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté, à l'unanimité, la résolution 598 relative à la guerre entre l'Irak et l'Iran. Ce texte n'est certes pas le premier qui soit intervenu dans ce conflit.² Il est pourtant remarquable à bien des égards. En premier lieu, son élaboration longue et difficile, qui a nécessité six mois de négociations, a été saluée comme un succès personnel du Secrétaire général, M. Pérez de Cuéllar, et comme un retour à l'esprit de la Charte de San Francisco, dans la mesure où il résulte de l'accord des cinq membres permanents. Par ailleurs, la résolution 598 a conduit à la proclamation du cessez-le-feu entre les deux belligérants le 20 août 1988 et, même si son application soulève bien des difficultés, elle demeure le texte de référence accepté par les deux parties. C'est dire qu'elle mériterait une étude approfondie, tant en ce qui concerne les conditions très particulières dans lesquelles elle a été adoptée, qu'en ce qui concerne son contenu ambigu et sa mise en _uvre problématique. Nous nous bornerons ici à présenter quelques observations sur son caractère obligatoire.

En effet, contrairement aux précédentes résolutions relatives au conflit entre l'Irak et l'Iran, et à bien d'autres textes du Conseil de sécurité, la résolution 598 repose sur un fondement juridique à la fois explicite et précis: elle s'appuie expressément sur les articles 39 et 40 de la Charte. Une telle référence permet d'envisager le caractère obligatoire de ses dispositions, le seul problème étant de déterminer si le Conseil de sécurité a effectivement utilisé le pouvoir de décision que lui reconnaît le chapitre VII et s'il l'a fait pour l'ensemble du texte ou pour certaines de ses parties seulement. Toutefois, une analyse plus poussée montre que le fondement juridique de la résolution est moins solide qu'il n'y paraît au premier abord et qu'il ne suffit pas, à lui seul, à justifier son caractère obligatoire. Il faut donc chercher ailleurs la base d'un tel caractère et c'est, à notre avis, le consentement des Etats intéressés.

I. Un fondement juridique apparemment solide

Les résolutions du Conseil de sécurité sont souvent imprécises quant à leur fondement juridique. Elles n'indiquent pas toujours les dispositions de la Charte qui constituent ce fondement, bien qu'on puisse parfois le déduire des termes qui sont employés, du contexte et des travaux préparatoires. Lorsque la référence est explicite, elle est quelquefois générale et vise notamment le chapitre VII dans son ensemble: c'est le cas, par exemple, de la résolution 418 du 4 novembre 1977 qui décide un embargo sur les armes à destination de l'Afrique du Sud.³ La référence peut être plus précise, mais cela est finalement assez rare: dans l'affaire de Rhodésie, la résolution 232 du 16 décembre 1966 mentionne expressément les articles 39 et 41 de la Charte, alors que les résolutions ultérieures adoptées en 1968, 1970, 1976 et 1977 citent globalement le chapitre VII.

Le mention explicite des articles 39 et 40 dans la résolution 598 relative à la guerre du Golfe constitue, par conséquent, une particularité remarquable, puisqu'il faut remonter à la résolution 54 du 15 juillet 1948 relative à la Palestine pour retrouver une telle double référence.⁴ Celle-ci présente notamment l'avantage d'éliminer, à propos du texte de 1987, certaines controverses juridiques qui avaient pu s'élever, notamment sur la nécessité d'une constatation formelle au titre de l'article 39 avant le recours à l'article 40.⁵ Elle n'élimine pourtant pas tous les doutes qu'on peut avoir à propos de son caractère justifié et adéquat. A cet égard, si la mention de l'article 39 est tout à fait conforme aux termes de la Charte, l'utilisation de l'article 40 nous paraît en revanche très contestable.

A. L'article 39 de la Charte et le tabou de l'agression

L'article 39, qui ouvre le chapitre VII de la Charte, confère au Conseil de sécurité un important pouvoir de qualification.⁶ Trois possibilités s'offrent à lui à cet égard et il peut choisir entre l'existence d'une «menace contre la paix», d'une «rupture de la paix» ou d'un «acte d'agression». Il y a dans cette énumération un ordre de gravité croissant, mais qui ne lie en aucune façon le Conseil de sécurité.

Dans la résolution 598, le Conseil est allé plus loin que dans la résolution 54 de 1948 sur la Palestine ou dans la résolution 232 de 1966 sur la Rhodésie où les situations étaient qualifiées de «menaces à la paix». Il a, en effet, constaté «qu'il existe une rupture de la paix en ce qui concerne le conflit entre l'Iran et l'Irak», comme il l'avait déjà fait dans l'affaire des Malouines, mais dans ce cas il n'avait pas cité expressément l'article 39. En revanche, choisissant la qualification intermédiaire, le Conseil a évité soigneusement de trancher la question de l'agression. Pourtant, dans d'autres occasions, le Conseil s'est montré moins timoré et il a parfois reconnu l'existence d'actes d'agression, mais dans ce cas il n'invoque pas l'article 39.⁷

Il est vrai que le recours à la notion de rupture de la paix permet au Conseil d'éluder le délicat problème de la désignation de l'agresseur, alors même «qu'entre rupture de la paix et agression la marge est faible».⁸ Le Conseil de sécurité n'a pas franchi le pas, ce que lui reproche précisément l'Iran depuis 1980, date du déclenchement du conflit. Certes, le Conseil semble avoir tenu compte de l'exigence de Téhéran lorsqu'il affirme «qu'un examen objectif des causes de la guerre est souhaitable» (résolution 540 du 31 octobre 1983) et, allant plus loin, dans la résolution 582 du 24 février 1986, il «déplore les actes initiaux qui ont provoqué le conflit entre la République islamique d'Iran et l'Irak et déplore la poursuite du conflit». Quant à la résolution 598, elle se borne à déplorer le déclenchement et la poursuite du conflit et à prier «le Secrétaire général d'explorer, en consultation avec l'Iran et l'Irak, la possibilité de charger un organe impartial d'enquêter sur la responsabilité du conflit et de faire rapport au Conseil de sécurité dès que possible» (§ 6 du dispositif).

Le Conseil semble donc paralysé par le tabou de l'agression quand il agit sur la base de l'article 39. De même, le choix, très contestable de l'article 40, comme fondement de la résolution 598, paraît résulter du tabou des sanctions obligatoires, qui jusqu'à présent n'est tombé que dans de très rares occasions.

B. L'article 40 et le tabou des sanctions obligatoires

Le recours à l'article 40, qu'il soit explicite ou implicite, se justifie en général dans la mesure où le Conseil intervient au début du conflit, comme il l'a fait dans l'affaire de Palestine, ou dans celle des Malouines. En revanche, on peut se demander si le Conseil de sécurité est autorisé à se fonder juridiquement, alors que le conflit durait à l'époque depuis sept ans, sur une disposition libellée dans les termes suivants: «Afin d'empêcher la situation de s'aggraver, le Conseil de sécurité, avant de faire les recommandations ou de décider des mesures à prendre conformément à l'article 39, peut inviter les parties intéressées à se conformer aux mesures provisoires qu'il juge nécessaires ou souhaitables». Les mesures de l'article 40 - et les commentateurs ne l'ont pas assez souligné - doivent être des mesures essentiellement préliminaires, à l'instar des mesures conservatoires que la Cour internationale de Justice, ou d'autres juridictions internationales, peuvent ordonner.⁹

Finalement, ce n'est pas tant le caractère «provisoire» qui est ici en cause, dans la mesure où l'on admet que le provisoire peut durer fort longtemps, comme le prouve l'exemple de plusieurs opérations de maintien de la paix: la Force des Nations Unies à Chypre a été créée en 1964 et la FINUL, qualifiée d'«intérimaire», en 1978. En revanche, le Conseil de sécurité est-il encore compétent sur la base de l'article 40? Peut-il attendre si longtemps pour prendre une simple mesure provisoire et conservatoire? Certes la Charte ne fixe pas de délai ou de période précise pour l'exercice de la compétence du Conseil: elle indique seulement que ces mesures interviennent «avant» celles qui sont prises conformément à l'article 39, qui lui-même renvoie aux articles 41 et 42. Cependant l'esprit de la Charte et des «mesures provisoires», qui doivent «empêcher la situation de s'aggraver» est bien d'intervenir dès le début d'un conflit. Il est vrai qu'on avait pu constater, en plusieurs occasions, que le Conseil de sécurité attend un certain temps pour prendre position et adopter des résolutions, ce qui permet à la situation d'évoluer, mais risque aussi de favoriser l'une des parties en cause. C'est ainsi qu'en 1965 l'Inde a franchi les lignes du cessez-le-feu au Cachemire le 25 août et le Conseil n'a adopté une première résolution que le 4 septembre. Quant au Secrétaire général, il a évoqué les 17 et 18 septembre la possibilité d'ordonner un cessez-le-feu au titre de l'article 40.¹⁰ Mais jamais encore le Conseil de sécurité n'avait osé prendre des mesures provisoires aussi tardives que dans le conflit entre l'Irak et l'Iran.

A supposer qu'il ait eu encore en 1987 une compétence au titre de l'article 40, on peut faire remarquer que le Conseil avait déjà adopté plusieurs résolutions. Il est vrai que leur fondement juridique n'était pas très clair: s'agissait-il du chapitre VI ou du chapitre VII? Au moins dans une occasion, il avait utilisé son pouvoir de «décision»: aux termes de la résolution 514, du 12 juillet 1982, il avait «décidé» l'envoi d'une équipe d'observateurs des Nations Unies pour vérifier le cessez-le-feu et le retrait des troupes, décision qui était restée lettre morte en l'absence d'accord des parties intéressées. Dans ces conditions, le Conseil n'avait-il pas épuisé sa compétence au titre de l'article 40, en 1987, au moment de l'adoption de la résolution 598?

Quelle que soit la réponse qu'on apportera à cette question le fondement juridique de la résolution 598 apparaît beaucoup moins solide qu'on pouvait le croire de prime abord. Cela entraîne évidemment des conséquences sur le caractère obligatoire que l'on attribue généralement à ce texte.

1 ^* Professeur à l'Université des Sciences sociales de Rouen.

2 Voir le tableau des résolutions et déclarations du Président du Conseil de sécurité relatives à la guerre du Golfe dans P. Tavernier, «La résolution 598 du 20 juillet 1987 et le rôle du Conseil de sécurité dans la guerre entre l'Irak et l'Iran», ARES, 1988-2, pp. 209-223. On peut également se reporter à nos études antérieures et à la bibliographie citée: P. Tavernier, «Le conflit frontalier entre l'Irak et l'Iran et la guerre du Chatt-el-Arab», ARES Défense et Sécurité, 1981, pp. 333-370; P. Tavernier, «La guerre du Golfe: les grandes puissances et les autres ... ou le triomphe de l'ambiguïté», ARES Défense et Sécurité, 1984-1985, pp. 529-560; P. Tavernier, «La guerre du Golfe: quelques aspects de l'application du droit des conflits armés et du droit humanitaire», AFDI, 1984, pp. 43-64.

3 En revanche, le caractère obligatoire de la résolution 558 du 13 décembre 1984, qui complète la résolution 418, a donné lieu à discussion: voir P. Tavernier, «L'Année des Nations Unies - Questions juridiques», AFDI, 1984, p. 583 et E. Suy, commentaire de l'article 25 dans J.P. Cot et A. Pellet, La Charte des Nations Unies, Paris, Economica; Bruxelles, Bruylant, 1985, p. 480.

4 On pourrait citer la résolution 502 du 3 avril 1982, dans l'affaire des Malouines, mais la double référence est seulement implicite: voir, sur ce point, le commentaire de D. Simon sur l'article 40 dans La Charte des Nations Unies, sous la direction de J.P. Cot et A. Pellet, p. 689. De même, Philippe Manin, dans son article sur «L'ONU et la guerre du Moyen-Orient» (AFDI, 1973, pp. 541-542) semble ne pas exclure une double référence implicite aux articles 39 et 40 dans la résolution 340 du 25 octobre 1973 qui crée la FUNU II. Toutefois, la lecture du texte même de la résolution ne confirme pas, à notre avis, une telle référence implicite.

5 Voir à ce sujet le commentaire de D. Simon précité.

6 Voir le commentaire de l'article 39 par G. Cohen-Jonathan dans La Charte des Nations Unies, sous la direction de J.P. Cot et A. Pellet, p. 645 et s.

7 Voir par exemple, la résolution 573 du 4 octobre 1985 à propos du raid israélien sur le siège de l'OLP à Tunis.

8 D. Colard et J.F. Guilhaudis, Le droit de la sécurité internationale, Paris, Masson, 1987, p. 111.

9 Le texte même de l'article 40 est significatif en ce qui concerne le caractère préliminaire des mesures provisoires puisque celles-ci interviennent «avant» que le Conseil ne fasse des recommandations ou ne prenne des décisions sur la base de l'article 39.

10 Th. Flory et P. Tavernier, «L'Année des Nations Unies - Questions juridiques», AFDI, 1965, p. 571. On pourrait citer aussi le cas du Pakistan oriental, devenu Bangladesh, où le Conseil de sécurité n'a adopté de résolution qu'après l'occupation par l'Inde de la totalité du territoire, le fondement de la résolution 307 (1971) n'étant d'ailleurs pas clair selon Krökel, Die Bindungswirkung von Resolutionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen gegenüber Mitgliedstaaten, Berlin, Duncker et Humblot, 1977, p. 112.

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