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La réforme de la procédure devant les organes de contrôle de la Convention européenne des Droits de l'Homme: quelques observations prospectives
Pierre-Henri Imbert *1
Notre propos est de présenter les principales améliorations qui ont été apportées, ou qui pourraient l'être, à la procédure des organes de la Convention européenne des Droits de l'Homme. Nous le ferons en suivant les trois problèmes essentiels qui sont apparus:
- la durée de la procédure;
- la situation du requérant individuel;
- la procédure devant le comité des Ministres.
I. La durée de la procédure
Il est inutile d'insister sur la situation actuelle. On sait que la procédure «européenne» peut durer entre 2 et 8 ans (6 ans si la Cour est saisie, 4 si l'affaire est traitée par le Comité des Ministres). Or ces délais s'ajoutent à «l'épuisement» des voies de recours internes.
En un sens, cette situation est le fruit du succès. Il n'en reste pas moins qu'elle peut aboutir à de véritables dénis de justice et affaiblir la crédibilité d'organes qui condamnent souvent les Etats pour non-respect du «délai raisonnable».
Il est à présent admis que des mesures urgentes s'imposent. De nombreuses propositions ont été faites, mais seules deux réformes ont été réalisées; encore que depuis peu. Il ne faut d'ailleurs pas perdre de vue que nombreux sont ceux qui pensent qu'il ne peut s'agir que de mesures d'attente avant de pouvoir réaliser la fusion de la Commission et de la Cour.
La première réforme réalisée est le Protocole n° 8, ouvert à la signature le 19 mars 1985 lors de la Conférence Ministérielle de Vienne sur les droits de l'homme. Il n'est entré en vigueur que le 1er janvier 1990, après avoir été ratifié par les 22 Etats parties à la Convention.
L'innovation la plus importante est contenue dans l'article 1er qui prévoit la constitution de Chambres et de Comités restreints au sein de la Commission.
La possibilité d'établir des chambres existait déjà pour la Cour, mais avec des différences importantes. Au niveau de la Commission, le principe demeure l'examen en séance plénière, alors que pour la Cour c'est l'inverse. D'autre part, les Chambres de la Commission seront préexistantes aux requêtes avec une composition fixe, alors que les chambres de la Cour sont établies pour chaque affaire.
Chaque chambre de la Commission sera composée d'«au moins sept membres», ce qui est plus un quorum qu'une obligation. Nous savons que l'article 43 de la Convention précise le nombre des membres d'une Chambre de la Cour (sept membres jusqu'à présent, neuf après l'entrée en vigueur du Protocole).
En ce qui concerne les requêtes, elles ne peuvent pas toutes être soumises à une chambre. Il en va ainsi des requêtes étatiques et des requêtes individuelles qui ne peuvent pas être traitées sur la base d'une jurisprudence établie ou qui soulèvent des questions graves relatives à l'interprétation ou à l'application de la Convention.
La Commission pourra aussi créer des comités composés d'au moins trois membres. Leur tâche sera purement négative: déclarer irrecevable ou rayer du rôle une requête individuelle. Cela devrait a priori permettre de bien désengorger la Commission. Toutefois, afin de s'assurer que seules les requêtes manifestement irrecevables seront rejetées selon cette procédure sommaire, l'unanimité est exigée pour les décisions d'un Comité.
La deuxième réforme porte sur l'établissement d'une Commission semi-permanente.
Il convient de remarquer que cette expression «Commission semi-permanente» n'est pas tout à fait exacte, puisque, en vertu de la Convention, la Commission est un organe permanent (mais son travail est réparti en sessions). De plus, à l'heure actuelle, le temps consacré par les membres aux travaux de la Commission correspond à plus de la moitié d'une année de travail. C'est-à-dire que, dès à présent, l'appartenance à la Commission ne peut plus être considérée comme une activité subsidiaire par rapport à tout autre emploi éventuellement occupé par un membre.
De ce point de vue, une évolution est apparue. Au départ, il s'agissait d'établir une Commission dont les membres auraient pour principale activité professionnelle leurs fonctions strasbourgeoises (2/3). Mais ils disposeraient de suffisamment de temps pour pouvoir exercer à temps partiel une autre activité (1/3). C'était donc l'inverse de la situation actuelle aussi bien en ce qui concerne leur emploi du temps (1/3 - 2/3) que l'origine de leurs ressources. Par la suite, une réforme est apparue nécessaire en dehors même du besoin de parvenir à une plus grande durée globale des sessions. Il faut tenir compte des conditions de travail des membres de la Commission, qui éprouvent des difficultés croissantes à consacrer à leurs fonctions le temps qu'elles requièrent tout en conservant leurs activités professionnelles.
Très vite, un large consensus s'est dégagé en faveur d'une réforme qui, en plus, présente le grand avantage de pouvoir être réalisée sans amender la Convention (c'est pour cela qu'on a écarté une autre proposition tendant à doubler le nombre des membres de la Commission). Il s'agit en effet uniquement de modifier le mode de rémunération des membres. Le nouveau mécanisme, qui entre en vigueur dès 1990, prévoit que la rémunération des membres de la Commission combine le système actuel de «per diem» et le versement d'un forfait dont le montant peut varier en fonction de la participation effective aux travaux de la Commission. Un mécanisme semblable a été instauré pour les juges de la Cour et le Comité des Ministres examine le projet d'un cinquième protocole additionnel à l'Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe, qui prévoit l'exonération fiscale des «traitements, émoluments et indemnités» versés par le Conseil de l'Europe aux membres de la Commission et de la Cour.
On estime qu'avec l'entrée en vigueur du Protocole n° 8, cette réforme qui devrait être mise en _uvre lors du prochain renouvellement partiel de la Commission en mai 1990, pourrait permettre à la Commission de traiter un nombre de requêtes supérieur d'environ 30% au chiffre actuel. En un sens, il n'est pas exclu que, dans les faits, elle entraîne plus d'améliorations dans les méthodes de travail de la Commission que le Protocole n° 8 dont l'entrée en vigueur vient peut-être trop tard.
Cela étant, comme nous l'avons dit, depuis quelques années, la fusion de la Commission et de la Cour est l'idée qui domine toutes les réflexions sur l'amélioration de la procédure. Pour les optimistes, c'est la potion magique; pour les sceptiques, le Graal, pour les pragmatiques, une toile de fond. Avant tout cela, la fusion a été une idée perdue puisque dans le Message aux Européens, adopté le 10 mai 1948 à l'issue du Congrès de La Haye, il était proposé d'établir une «Cour de Justice» unique pour assurer le respect de la «Charte des Droits de l'Homme».
La possibilité d'une fusion de la Commission et de la Cour a été relancée lors de la Conférence ministérielle de Vienne (mars 1985) et reprise par la suite, à différentes occasions, surtout lors du Séminaire de Neuchâtel.2
De tous les documents de travail du Conseil de l'Europe portant sur ces réformes de la procédure, le seul à avoir été «déclassifié» est le rapport relatif à la fusion (H (89) 2). Nous nous contenterons donc d'évoquer trois aspects qui nous paraissent les plus importants.
Dans l'esprit de ceux qui y sont favorables, la fusion est avant tout la solution qui permettrait de faire face aux problèmes posés par la surcharge du mécanisme de contrôle.
Un organe unique éviterait les chevauchements et les répétitions qui découlent de la procédure actuelle en deux temps. De plus, cet organe fonctionnerait à plein temps; la capacité de travail de l'organe lui-même et de ses membres devrait donc être accrue. On estime que la réduction de la durée de la procédure pourrait dépasser les deux ans.
A l'inverse, certains experts doutent de la réalité de ce pronostic et soulignent les avantages résultant d'un double examen au fond des affaires.
D'autre part, il est évident qu'une fusion ne pourra pas avoir pour seul résultat l'accélération de la procédure mais entraînera un véritable bouleversement.
Pour certains, c'est un avantage supplémentaire. L'organe unique ne pouvant être qu'une Cour, le caractère indépendant et judiciaire du mécanisme de contrôle serait renforcé; de plus, le requérant individuel aurait nécessairement accès directement à cet organe. En clair, il s'agit d'une remise en cause du rôle du Comité des Ministres dans la procédure.
On comprend que cette «retombée institutionnelle» de la proposition constitue la source des principaux arguments invoqués à l'encontre d'une fusion. Parmi eux, certains méritent d'être relevés: le système actuel refléterait l'idée selon laquelle un système international de protection des droits de l'homme ne devrait pas suivre une approche entièrement judiciaire; il représente un équilibre soigneusement pesé entre des éléments judiciaires et non judiciaires, équilibre qui serait manifestement bouleversé par la réforme proposée. Il est dit aussi qu'une approche purement judiciaire n'est pas toujours le meilleur moyen de résoudre les problèmes des droits de l'homme au niveau international.
A cela s'ajoute que très rares sont ceux qui envisagent une exclusion totale du Comité des Ministres de la procédure. Même ceux qui lui sont le plus opposés admettent qu'il devrait être maintenu pour trancher au moins certaines affaires interétatiques et pour surveiller l'exécution des arrêts de la Cour.
Au delà des positions de principe pour ou contre une fusion, on s'accorde à reconnaître que certains éléments de la procédure nécessiteront un examen attentif. Il faudra en particulier répondre aux questions suivantes: comment seront assurées la fonction de «filtrage» des requêtes et celle de conciliation pouvant aboutir à des règlements amiables? Devra-t-on prévoir des avocats généraux habilités entre autres à donner un avis sur les affaires portées devant la Cour et à promouvoir les règlements amiables?
L'issue des réflexions, qui se poursuivent au sein de Comités d'experts est assez incertaine. Toutefois il est dès à présent incontestable que, par sa seule existence, ce projet de fusion a favorisé l'élaboration d'autres réformes, en particulier l'établissement d'une Commission semi-permanente.
1
* Adjoint au Directeur des Droits de l'Homme au Conseil de l'Europe.
Les idées exprimées dans cette note n'engagent que la
responsabilité de leur auteur.
2 O.
Jacot-Guillarmod (éd.): «La fusion de la Commission et de la
Cour européennes des Droits de l'Homme», Deuxième
Séminaire de droit international et de droit européen de
l'Université de Neuchâtel, 14-15 mars 1986, Editions N.P.
Engel, 1987, 245 p.
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