L'attitude de la Suisse à l'égard du droit international

I. La neutralité permanente de la Suisse

La neutralité permanente et armée de la Suisse a pris naissance, historiquement, dans une Europe déchirée et a été reconnue de manière générale après la Première Guerre Mondiale. Elle est maintenant ancrée dans le droit des gens aussi bien au niveau de son existence que de son contenu.

Pour traiter ce premier aspect, il faut tout d'abord étudier les obligations statutaires qu'implique la neutralité, puis le problème de la compatibilité de ce statut avec celui d'Etat membre d'une organisation internationale.

A. Les obligations statutaires

En temps de guerre, cette neutralité impose à la Suisse l'obligation d'observer les règles du droit de la neutralité, ce qui signifie qu'elle doit s'abstenir de tout acte d'hostilité à l'égard d'un belligérant et qu'elle doit avoir recours à tous les moyens dont elle dispose pour empêcher que des troupes étrangères ne traversent son territoire, ou que celui-ci ne soit utilisé pour le transport de convois de munitions ou de ravitaillement.

En cas de conflit entre d'autres Etats, elle a le droit d'entretenir des relations économiques avec les belligérants mais doit s'abstenir de tout acte de nature à favoriser l'un d'eux.

En temps de paix, la Suisse doit être en mesure de défendre son indépendance et d'assurer sa neutralité en usant de moyens appropriés. D'une manière générale, elle doit tout mettre en _uvre pour ne pas être entraînée dans une guerre et doit s'abstenir de tout ce qui pourrait l'impliquer dans un conflit armé. Sur le plan économique elle doit, en tant qu'Etat neutre en permanence, éviter de contracter des obligations qui, en cas de guerre, pourraient l'empêcher d'accomplir ses devoirs découlant du droit de la neutralité. En principe, les obligations liées à ce statut, dans la mesure où elles ont pour résultat de limiter l'indépendance de l'Etat neutre, doivent être interprétées de manière restrictive. Or, la Suisse fera souvent plus que ce que le droit des gens exige d'elle, afin de renforcer la confiance des autres Etats dans sa neutralité et dans la crédibilité de sa politique en la matière. Il convient cependant de souligner que la mise en _uvre de cette politique est laissée à sa libre appréciation.

Mais ce statut ne va pas sans poser de problème, notamment de compatibilité.

B. Le problème de la compatibilité entre la qualité d'Etat neutre et la qualité d'Etat membre d'une organisation internationale

La neutralité permanente de la Suisse a des profondes racines dans la conscience nationale. Elle est sans doute à la base du refus de la grande majorité du peuple suisse d'adhérer à la C.E.E. et à l'O.N.U..

Il est nécessaire d'étudier ce problème de compatibilité en distinguant deux niveaux:

Au niveau communautaire, il est clair que l'adhésion d'Etats tels que la Suisse ou l'Autriche, par exemple, aurait des conséquences sur leur neutralité, notamment du fait que tous les Etats membres, sauf l'Irlande, font partie de l'Alliance atlantique. Plus concrètement encore: comment, dans une situation telle que celle du conflit des Falklands, assumer les obligations découlant de la neutralité, c'est-à-dire notamment traiter impartialement les belligérants et appliquer des sanctions économiques contre l'Argentine?

En cas d'adhésion, il semble que l'acquis communautaire devrait donc être repris intégralement. Mais au-delà, il faudrait participer activement à la réalisation de l'objectif final de la Communauté, qui est une union ayant une dimension politique évidente. Ainsi l'acte unique a clairement souligné l'importance d'une coopération plus étroite entre les Etats membres sur les questions de sécurité européenne, coopération pouvant amener à une politique extérieure commune. Autant d'obligations en apparente contradiction avec le statut de neutralité.

Face à ce problème d'incompatibilité, on peut envisager quatre solutions:

- les Etats membres de la Communauté pourraient accorder à l'Etat neutre un statut particulier.

- il est possible qu'une réserve de neutralité soit négociée.

- des aménagements négociés pourraient être trouvés en se fondant sur certains articles du traité de Rome, et plus particulièrement l'article 224. Cette disposition vise les mesures qu'un Etat membre peut être appelé à prendre pour faire face aux engagements qu'il a contractés en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationale. Or, selon certains juristes, notamment autrichiens, la neutralité est un statut qui contribue au maintien de la paix. Il devrait donc être possible pour un Etat neutre d'utiliser cette argumentation pour ne pas s'associer à des sanctions économiques communautaires.

- enfin, certains invoquent parfois le fameux «compromis de Luxembourg» de janvier 1966 pour dire qu'un Etat neutre pourrait toujours s'opposer à une mesure qu'il jugerait contraire à son statut, même s'il s'agit d'une décision susceptible d'être prise à la majorité.

Quoi qu'il en soit, dans la mesure où la neutralité permanente et armée de la Suisse permet de maintenir son indépendance et sa crédibilité, elle continue, avec les autres Etats neutres européens, à contribuer à la stabilité politique et à l'équilibre de l'Europe. Aussi longtemps qu'il en sera ainsi, il n'existe, selon le Conseil fédéral, aucun motif impérieux de donner une nouvelle orientation à la politique étrangère suisse, en adhérant par exemple à la Communauté européenne.

Par contre, au niveau international, il n'est pas évident que l'adhésion de la Suisse à l'O.N.U. pourrait porter atteinte à sa neutralité. D'ailleurs, l'Autriche, Etat neutre depuis 1955, est membre des Nations Unies.

En effet, la Charte constitutive onusienne est plus souple que le traité de Rome et rien ne semble obliger un Etat neutre à participer à des sanctions militaires. Quant aux sanctions économiques décidées par le conseil de sécurité, il apparaît possible de trouver dans la majorité des cas une solution conforme à son statut.

Malgré son absence de cette organisation, la Suisse joue un rôle important dans le développement du droit international.

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