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Droit communautaire et liberté d'information au sens de la Convention européenne des droits de l'homme
Frédéric Sudre 1
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Introduction
1) L'objet de l'étude peut paraître paradoxal: si la liberté d'information est garantie comme droit individuel par l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), signée à Rome le 4 novembre 1950, elle ne fait l'objet, comme telle, d'aucune disposition du traité de Rome du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne et il n'y a pas, à proprement parler, de marché commun de l'information. Néanmoins, l'analyse de la jurisprudence de la Cour de Luxembourg montre que la liberté d'information, par divers biais sur lesquels nous reviendrons, est «saisie» par certaines règles de principe du droit communautaire.2 Se pose alors immanquablement la question de savoir si le sort fait à la liberté d'information par le droit communautaire est similaire à celui que lui réserve le droit de la Convention européenne des droits de l'homme. Notre propos n'est pas d'analyser les éventuelles utilisations par la Cour de justice des Communautés européennes de la CEDH en son article 10 mais, dans une perspective différente, de voir comment le principe de base du droit communautaire qu'est le principe de libre circulation est en mesure de contribuer à assurer, dans le cadre communautaire, le respect de la liberté d'information telle que la conçoit le droit européen des droits de l'homme. Plus précisément, - et là se situe le champ, jurisprudentiel, de notre étude - les solutions retenues en la matière par la Cour de justice des Communautés sont elles compatibles avec celles adoptées par les organes de la Convention européenne, Commission et Cour européennes des droits de l'homme? Il s'agit donc de vérifier, en matière de liberté d'information comme droit de la CEDH, l'existence de points d'ancrage, ou de divergence, entre le droit communautaire et le droit européen des droits de l'homme.
2) Il faut, au préalable, rappeler l'économie générale de la liberté d'information telle qu'elle est définie par la CEDH. L'article 10 de la Convention européenne, dont la formulation est voisine des articles 19 de la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 et du Pacte international des Nations Unies de 1966 relatif aux droits civils et politiques, énonce, dans une démarche typique de la Convention de Rome, le contenu du droit et les restrictions autorisées à ce droit:
1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence des autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations.
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire.
L'article 10 garantit donc, sous le terme générique de «liberté d'expression», la liberté d'opinion et la liberté d'information. Cette dernière est ainsi reconnue comme un droit fondamental de l'individu protégé contre les ingérences des autorités publiques. Trois précisions doivent être apportées ici. D'abord, il faut relever que les organes de la Convention ont souligné la place éminente qu'occupe la liberté d'expression3 dans une société démocratique. La Cour européenne des droits de l'homme, dans ses décisions essentielles Handyside du 7 décembre 19764 et Sunday Times du 26 avril 19795 a, avec beaucoup de vigueur, mis l'accent sur la liberté d'expression comme «l'un des fondements essentiels d'une société démocratique, l'une des conditions primordiales de son progrès et de l'épanouissement de chacun»: il ne saurait y avoir de société démocratique, affirme la Cour, sans «pluralisme, tolérance et esprit d'ouverture». C'est dire que la liberté d'information, en tant que partie de la liberté d'expression, est au centre du concept d'une société démocratique, pluraliste et respectueuse des droits de l'homme qui réunit les vingt-cinq Etats membres du Conseil de l'Europe, dont les douze de la Communauté européenne.
En second lieu, la liberté d'information énoncée par l'article 10 recouvre deux éléments constitutifs: la liberté de recevoir et la liberté de communiquer des informations et des idées.6 La liberté d'information, ainsi comprise, suppose donc pour être réalisée que soient garanties, mis à part la libre élaboration des messages (informations, opinions, idées...), à la fois la libre circulation des supports de l'information (paroles, écrits, sons, images...) et le libre accès aux moyens de communication (presse, radio, télévision, media électroniques...), sous réserve des limites autorisées par la Convention elle-même. On remarquera que l'article 10, à la différence des textes universels précités, n'énonce pas, au titre des éléments constitutifs de la liberté d'information, la liberté de rechercher des informations et des idées. La Cour européenne des droits de l'homme a, de plus, refusé d'élargir la liberté de recevoir des informations au droit de rechercher des informations:
l'article 10 n'accorde pas à l'individu le droit d'accéder à un registre où figurent des renseignements sur sa propre situation, ni n'oblige le gouvernement à les lui communiquer.7
Néanmoins, le droit d'accès d'une personne aux informations personnelles la concernant est indirectement protégé par l'article 8 de la Convention, qui garantit le droit au respect de la vie privée et familiale: dans sa décision Gaskin du 7 juillet 1989,8 la Cour a en effet reconnu, sans trancher la question de principe de savoir si l'article 8 paragraphe 1 garantit un droit général d'accès à des données et renseignements personnels, qu'un individu avait un intérêt primordial à recevoir des renseignements concernant sa prime enfance.
Enfin, il faut relever que l'article 10 autorise deux types de limitations à la liberté d'information. L'une est spécifique à cette liberté et touche les entreprises de radiodiffusion, cinéma et télévision, qui peuvent être soumises à un régime d'autorisations (paragraphe 1 in fine). L'autre s'énonce comme une réserve générale d'ordre public (paragraphe 2), qui autorise trois catégories de restrictions à l'exercice de la liberté d'information: pour protéger l'intérêt général, pour protéger d'autres droits individuels, pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire. Ces restrictions, pour être compatibles avec la CEDH, doivent être prévues par la loi et constituer des «mesures nécessaires dans une société démocratique». Tout en laissant aux Etats une certaine marge d'appréciation pour déterminer les limites du droit à la liberté d'information, la Cour de Strasbourg (arrêts Handyside et Sunday Times précités), exerce un contrôle d'autant plus rigoureux en la matière que la liberté d'information est perçue comme l'un des fondements essentiels de la société démocratique: ce contrôle porte non seulement sur la légalité et la finalité de l'ingérence mais aussi sur sa nécessité, qui suppose un «besoin social impérieux», sa proportionnalité au but légitime poursuivi et la pertinence des motifs invoqués par l'autorité nationale.
3) Le droit communautaire, en tant que cadre général d'examen de la liberté d'information comme droit de l'homme, pose problème dés lors que le traité communautaire ignore ratione materiae la question des droits de l'homme. Il convient donc de situer, dans un premier temps, la liberté d'information dans le champ d'application du traité de Rome (I). Nous envisagerons ensuite si les règles communautaires sont à même de contribuer à la réalisation des deux libertés qui donnent corps à la liberté d'information, la libre circulation des supports de l'information (II) et le libre accès aux moyens de communication (III).
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1 Professeur à l'Université de Montpellier I. Directeur
de l'Institut de Droit européen des droits de l'homme
(IDEDH).
2 Les dispositions de droit communautaire dérivé
susceptibles d'avoir un rapport avec la liberté d'information ne seront
donc pas prises en compte dans cette étude.
3 Pour une analyse du droit garanti par l'article 10, voir, avec la
bibliographie citée, G. Cohen-Jonathan, La Convention
européenne des droits de l'homme (1989) 449 et s., et Sudre,
Droit international et européen des droits de l'homme (1989)
n° 158 et s. Pour une analyse générale, voir Strozzi,
«Liberté de l'information et droit international»,
RGDIP (1990) 947 à 996.
6 En ce sens, Commission, Rapp. 18 décembre 1987, affaire
Markt Intern Verlag GmbH et Klaus Beermann, paragraphe 206.
7 Leander, 26 mars 1987, A/116, paragraphe 74.
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