La sécurité collective et la crise du Golfe

III. Perspectives

23. La crise du Golfe n'a été étudiée dans cet article que pour l'un de ses aspects: les mesures de contrainte destinées à obtenir la libération du Koweït. Il est manifeste que tout ce qui a suivi, et ce qui est encore en cours au moment où ces lignes sont écrites (juillet 1991), fournit également une ample matière à la réflexion, notamment en ce qui concerne l'analyse des pouvoirs du Conseil de Sécurité, une question qui a retenu notre attention sous l'angle des sanctions.

A ce stade, quelques conclusions peuvent être énoncées, qui sont ordonnées selon deux observations et une interrogation: (A) Le système peut fonctionner, (B) La sécurité collective s'inscrit dans des limites étroites, et (C) L'avenir.

A. Le système peut fonctionner

24. Le système des Nations Unies a révélé son aptitude à fonctionner, dès lors qu'au sein du Conseil de Sécurité, plus particulièrement entre les cinq membres permanents, l'accord peut se faire.

(i) Il peut fonctionner, première observation, parce que l'objectif qui lui est assigné est clair, et nous nous référons ici au Chapitre VII. L'objectif est de faire face à un trouble, d'en identifier l'auteur, et de prendre contre lui des mesures qui le contraignent à modifier son comportement. L'Iraq a finalement dû évacuer le Koweït, ce qui était le but recherché.

(ii) Deuxième observation, le système peut fonctionner parce que les bases juridiques sont suffisantes. Nous ne sommes sans doute pas dans la situation qui avait été envisagée à l'origine d'un Conseil de Sécurité disposant en propre des moyens de la contrainte armée, mais il dispose du pouvoir d'ordonner des mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée, du pouvoir de contrôler et d'orienter la légitime défense individuelle ou collective, du pouvoir d'autoriser l'emploi limité de moyens militaires pour assurer l'efficacité des sanctions économiques, et de celui d'autoriser le recours à la force sur une plus vaste échelle, lorsqu'il s'agit de faire cesser une situation illicite. Nous avons vu quelles sont les bases de ces divers pouvoirs.

B. La sécurité collective s'inscrit dans des limites relativement étroites

25. Des constatations qui viennent d'être faites, il ne faudrait pas déduire qu'il sera désormais fréquent de voir le Conseil de Sécurité mettre en _uvre des mesures de contrainte. Il convient de comprendre qu'il a fallu la réunion de plusieurs conditions importantes pour que fût entreprise et réussie l'action de sécurité collective dans la crise du Golfe.

(i) La première tient à la nature du différend. Rarement a-t-on vu un cas aussi caractérisé d'agression armée et de dédain pour la communauté internationale. Bien souvent, les différends entre Etats offrent une physionomie plus nuancée, plus complexe, de sorte que ce n'est pas la contrainte contre l'une des parties qui apparaît juste et judicieuse. Dans le cas de l'invasion du Koweït, la situation était claire, et d'autant plus que le Président iraquien commençait à sérieusement inquiéter tout le monde.

(ii) Une autre condition nécessaire, qui était acquise dans le cas d'espèce, est que le fauteur de trouble ne soit pas l'un des membres permanents du Conseil de Sécurité, ni un Etat que l'un d'eux a des motifs de ménager ou de protéger. Cette condition est susceptible de faire défaut, et dans ce cas le système peut s'en trouver sérieusement altéré.

(iii) Autre condition encore, il faut que le Conseil de Sécurité rencontre une volonté suffisante de mettre en _uvre les mesures prescrites ou autorisées.

Pour les mesures économiques, il est toujours difficile d'éviter des brèches. Il faut une collaboration générale pour en assurer l'effectivité. Et encore ne peut-on jamais être certain de leur efficacité. Un Etat disposant d'approvisionnements est difficile à faire plier, et surtout les dirigeants de l'Etat visé peuvent prendre le parti de ne pas se préoccuper des souffrances de la population.

Quant aux opérations militaires, il ne suffit pas qu'elles soient autorisées. Il faut un groupe d'Etats résolus à aller de l'avant, et parmi eux un chef de file capable d'assurer la conduite et la cohésion de la coalition. Il faut qu'ils disposent des moyens nécessaires, et il importe que les Gouvernements aient pu convaincre leurs opinions publiques de la nécessité de consentir des sacrifices.

Dans l'affaire du Golfe, l'idée qu'il y avait lieu de combattre pour le respect du droit international n'eût probablement pas été une motivation suffisante. Il y avait en jeu d'autres intérêts majeurs, politiques et économiques, qui ont servi de levier à l'action.

A cette première constatation qu'il est nécessaire, pour que la sécurité collective soit mise en _uvre, que plusieurs conditions spécifiques soient réunies, vient s'en ajouter une autre, qui concerne les évidents défauts d'un système international de mesures coercitives.

26. Il est en effet important de prendre la mesure des inconvénients inhérents à la sécurité collective.

(i) Par la force des choses, les mesures coercitives font des victimes, qui sont en majorité des innocents. Cela vaut déjà pour les sanctions économiques, qui frappent tout d'abord les plus modestes, les plus pauvres. Cela vaut aussi, bien évidemment, pour les opérations militaires, qui endeuillent d'innombrables familles anonymes, celles des sans-grade.

Il s'agit de faire plier les dirigeants, qui sont responsables des comportements illicites de l'Etat qu'ils conduisent, mais ce ne sont pas eux les premières victimes des mesures internationales.

Cette observation souligne, s'il en est encore besoin, combien la finalité des sanctions est bien la contrainte, le retour à la légalité, et non pas la punition. La perspective pénale est dominée par le principe de l'individualisation de la poursuite et de la peine. Sur le plan international, elle peut être développée et appliquée selon les règles énoncées en matière de crimes contre la paix ou contre l'humanité, ce qui implique la poursuite pénale individuelle des dirigeants. Les mécanismes collectifs du Chapitre VII ont une autre orientation.

(ii) Le deuxième défaut inhérent à la sécurité collective est le rôle prépondérant qu'elle réserve aux grandes Puissances, ou certaines d'entre elles. Peut-être, dans d'autres circonstances que celles de la crise du Golfe, le phénomène sera-t-il moins manifeste, mais il n'est pas souhaitable que, par l'intermédiaire de la sécurité collective, qui, en soi, est une institution nécessaire, s'instaure un système international dominé exagérément par quelques-uns.

C. L'avenir

27. Les quelques observations qui viennent d'être faites ne doivent pas donner à penser que, somme toute, l'appréciation de ce qui a été entrepris depuis l'été de 1990 doit être particulièrement nuancée. Tel n'est pas notre avis. Que n'a-t-on déploré, pendant si longtemps, la paralysie du Conseil de Sécurité! On n'ose imaginer où le monde aurait pu être entraîné si le Président iraquien avait été laissé libre de réaliser tous ses desseins, qui allaient bien au-delà de l'annexion du Koweït. Il y a donc lieu de se réjouir, non seulement de ce qui a pu être réalisé sous l'autorité du Conseil de Sécurité, mais aussi, plus généralement, des perspectives ouvertes par l'avènement d'un régime de collaboration entre les membres permanents du Conseil de Sécurité.

Il faut cependant se garder de penser que désormais, à coup de sanctions, il sera possible de faire régner l'ordre et la justice sur terre.

La vertu principale attachée au fait que le mécanisme du Chapitre VII de la Charte est apte à fonctionner, à tout le moins si les circonstances s'y prêtent, est sa force de dissuasion. On peut espérer que, désormais, les Etats qui seraient tentés par des aventures guerrières se montreront prudents.

Il demeure que des conflits douloureux subsistent et attendent depuis longtemps une solution qui ne viendra pas de l'application de sanctions.

Le Conseil de Sécurité se voit conférer une responsabilité importante en matière de règlement pacifique des différends (Chapitre VI de la Charte). C'est sur ce terrain que son aptitude à fonctionner, qui paraît se consolider, doit principalement déployer ses effets. Qu'il ait montré qu'il est en mesure, le cas échéant, d'utiliser les pouvoirs qu'il tient du Chapitre VII est de nature à consolider son autorité pour tenter l'ajustement pacifique des conflits. Le mérite principal de la sécurité collective est d'exister, mais le vrai problème est l'apaisement.

28. Nous avons rappelé, plus haut, que pour une partie de la doctrine les opérations de maintien de la paix constituent une sorte de substitut de la sécurité collective, dont il faut bien se contenter en raison du blocage du système mis en place par le Chapitre VII.

Nous ne partageons pas cette analyse.

Même s'il devait se révéler que désormais la sécurité collective articulée sur des mesures coercitives est en mesure de fonctionner, les opérations de maintien de la paix resteraient nécessaires. Elles répondent à une autre finalité. Dans de nombreux conflits, il n'est pas possible de simplement identifier un bon et un mauvais. Il y a des situations complexes, difficiles. Des forces d'interposition ne constituent pas une solution, mais elles jouent un rôle très utile. Il faut reconnaître la vertu spécifique des opérations de maintien de la paix.

29. Enfin, on ne saurait conclure sans rappeler combien la prévention des conflits est plus nécessaire que jamais. Les morts de la guerre du Golfe doivent nous le rappeler.

Développement économique, collaboration dans de nombreux domaines, contrôle des armements, il y a là un vaste champ d'action ouvert aux hommes de bonne volonté. L'Assemblée générale, les institutions spécialisées, les organisations régionales ont un rôle important à jouer, et c'est en proportion des succès réalisés dans l'éradication des causes des conflits que diminuera l'importance des mesures coercitives.

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