La sécurité collective et la crise du Golfe

Christian Dominicé ¹

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1. Chacun convient qu'avec la crise du Golfe et les actions entreprises à cette occasion, c'est un chapitre nouveau, et inédit, de l'histoire de l'Organisation des Nations Unies qui a été écrit, et qui d'ailleurs n'est pas encore achevé.

Divers aspects des décisions et interventions de l'ONU, et principalement, en son nom, du Conseil de Sécurité, vont retenir l'attention de la doctrine. Leur dimension juridique présente un intérêt considérable.²

La question de la sécurité collective prend un relief tout particulier. Faut-il penser que nous sommes à l'aube d'une ère nouvelle? Il serait probablement prématuré de l'affirmer, mais il est évident que l'action collective entreprise pour libérer le Koweït, sous l'égide du Conseil de Sécurité, tranche singulièrement avec la paralysie qui, si longtemps, fit obstacle à l'application du Chapitre VII de la Charte.

Le propos de cet article est de rappeler les traits essentiels de la sécurité collective (I), de considérer plus particulièrement les actions menées à ce titre dans la crise du Golfe (II), et enfin de s'interroger sur les enseignements qu'on en peut tirer (III).

I. La contrainte au c_ur de la sécurité collective

A. La réaction collective

2. On sait que la notion de sécurité collective peut être entendue dans deux sens différents. Dans l'histoire, elle apparaît tout d'abord pour décrire un système d'alliances ou de garanties par lesquelles des Etats prennent mutuellement l'engagement de s'unir pour faire face à des périls extérieurs, et de se porter secours en cas d'attaque dirigée contre l'un d'eux.³ C'est la conception qui inspire les alliances militaires contemporaines, et l'on peut admettre que la référence à la légitime défense collective dans l'article 51 de la Charte des Nations Unies⁴ donne une base juridique solide aux alliances défensives.

L'autre signification de cette expression est celle qu'elle revêt pour qualifier un système de sécurité tourné vers l'intérieur. C'est là l'une des préoccupations majeures de la communauté internationale depuis la Première guerre mondiale, au point que c'est sur cette idée que furent construits tant le Pacte de la Société des Nations que la Charte des Nations Unies.⁵

Il s'agit d'instaurer une communauté conventionnelle au sein de laquelle il est prévu (i) que chacun doit respecter certains principes essentiels, et (ii) que la transgression de ces principes par l'un des membres suscite contre lui la réaction collective des autres.⁶

3. On sait comment le Pacte de la S.D.N., fondé certainement sur l'idée qu'il y avait lieu, au premier chef, de prévenir les différends, et que la menace de sanctions collectives devait exercer un effet de dissuasion, mit l'accent sur les règles de procédure, sans formuler une interdiction complète de la guerre. On sait aussi comment le système de sanctions institué par le Pacte se révéla défectueux.⁷

La Charte des Nations Unies, dont le Chapitre VII va particulièrement retenir notre attention, traduit en règles juridiques la conception de base de la sécurité collective, qui repose sur deux piliers.

Le premier pilier, constitué par les règles de comportement, en somme le code de conduite des Etats, comprend l'obligation pour eux de régler leurs différends par des moyens pacifiques (article 2, 3), et l'interdiction du recours à la force, soit contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies (article 2, 4) - sous réserve de la légitime défense individuelle ou collective (article 51).

Le deuxième pilier est constitué par les mesures collectives, dont on sait qu'elles incombent au Conseil de Sécurité, qui a le pouvoir de qualifier des comportements (article 39), et par conséquent désigner le coupable, ainsi que de recommander, d'ordonner ou de prendre lui-même des mesures pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales, selon les termes des articles 40 (mesures provisoires), 41 (mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée) et 42 (mesures militaires). Les architectes de la Charte vouèrent un grand soin à cet aménagement de la réaction collective.

B. La contrainte

4. Le terme «mesures» étant somme toute assez neutre, la doctrine, pour parler du système institué par le Chapitre VII, recourt volontiers à la notion de sanctions,⁸ qui, il faut l'observer, n'est pas un terme utilisé dans le texte de la Charte.⁹ Cet usage utile et pratique a été consacré par le Conseil de Sécurité lui-même, qui, dans la résolution 665 (1990), rappelle qu'il a décidé de prendre des «sanctions économiques» contre l'Iraq.¹⁰

Cependant, il ne faudrait pas en déduire hâtivement que l'on est en présence d'un mécanisme de caractère essentiellement répressif. Assurément, on peut reconnaître certains traits répressifs.¹¹ Mais l'esprit du système est manifestement ailleurs, et nous verrons que l'affaire du Golfe en fournit une excellente illustration.

Ce qui est recherché par l'application des mesures du Chapitre VII, c'est la modification du comportement de l'Etat qui a été désigné comme fauteur de trouble. Il s'agit, s'il se livre à une agression, de l'obliger à y mettre un terme, s'il occupe le territoire d'autrui, de le contraindre à le restituer, et ce ne sont pas les seuls cas de figure. Il faut faire cesser un trouble, une situation illicite.

En bref, c'est bien la contrainte qui est au c_ur du système de la Charte. On observe au demeurant que l'article 45 parle expressis verbis de «l'exécution combinée d'une action coercitive internationale». On s'en convainc d'autant mieux que cela correspond aux observations que l'on peut faire au sujet de la teneur et de la signification du droit international général: si, dans les relations «horizontales» entre Etats, quelques types de représailles sont susceptibles de présenter un certain caractère de vengeance - donc afflictif - leur fonction est de plus en plus reconnue comme étant au premier chef la contrainte. L'Etat qui prend contre un autre des contre-mesures vise à obtenir de celui-ci qu'il mette un terme à une situation illicite, ou qu'il s'acquitte d'une réparation.¹² Il en va de même de la sécurité collective.

Il nous paraît important de souligner cette finalité première du Chapitre VII, d'une part pour écarter l'idée que le droit international consacrerait - institutionnalisée - une sorte de répression collective,¹³ et d'autre part pour définir la perspective dans laquelle il y a lieu d'apprécier les décisions et actions du Conseil de Sécurité, ce qui ne manque pas de pertinence dans le cas particulier de la crise du Golfe.

C. Les avatars des Nations Unies

5. Il n'y a pas lieu de s'arrêter longuement à l'histoire de la mise en _uvre des mesures coercitives du Chapitre VII jusqu'à l'été de 1990. Elle est bien mince.

Si le Conseil de Sécurité a pu constater, en juin 1950, une rupture de la paix du fait «de l'attaque dirigée contre la République de Corée par des forces armées venues de Corée du Nord»,¹⁴ ce ne fut qu'à la faveur de l'absence de l'Union soviétique, et cela ne le conduisit pas à d'autres mesures que l'appel à la cessation immédiate des hostilités,¹⁵ et la recommandation adressée aux Membres des Nations Unies «d'apporter à la République de Corée toute l'aide nécessaire pour repousser les assaillants et rétablir dans cette région la paix et la sécurité internationales.»¹⁶ Les principes gouvernant la légitime défense individuelle et collective (article 51 de la Charte) autorisent un tel appui, y compris militaire, de sorte que l'on admet généralement que les décisions du Conseil de Sécurité ont eu pour effet principal dans le cas particulier de confirmer la légitimité de l'assistance accordée à la République de Corée.¹⁷

Autres exemples, il a fallu, comme on l'a souligné,¹⁸ les conditions particulières de l'Afrique australe pour que l'accord pût se faire entre les membres permanents du Conseil de Sécurité sur le principe de mesures coercitives visant la Rhodésie du Sud,¹⁹ d'une part, et l'Afrique du Sud, d'autre part. Ce qui était au c_ur de l'action du Conseil était la préoccupation de voir prendre fin la politique d'apartheid, et c'est ce qui l'incita à voir une menace contre la paix et la sécurité internationales tant dans la situation en Rhodésie du Sud²⁰ que dans l'acquisition par l'Afrique du Sud d'armes et de matériel connexe,²¹ qualification - constatation selon l'article 39 - qui lui permit de prendre des mesures de contrainte. Dans le premier cas, ce furent, par touches successives,²² des interdictions de plus en plus étendues visant plus particulièrement les relations économiques et commerciales, alors que dans le deuxième cas le Conseil de Sécurité ordonna la cessation de toute livraison à l'Afrique du Sud d'armes et de matériel connexe de tous types.²³

6. Nous avons donc là deux exemples de mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée, au sens de l'article 41 de la Charte,²⁴ et il y a lieu également de faire mention de deux décisions concernant des mesures d'ordre militaire.

Dans le contexte de l'affaire rhodésienne, le Conseil de Sécurité pria le Gouvernement du Royaume-Uni «... d'empêcher, au besoin par la force, l'arrivée à Beira de navires dont on a lieu de croire qu'ils transportent du pétrole destiné à la Rhodésie du Sud ...,» et l'habilita «... à saisir et à détenir le pétrolier connu sous le nom de Joanna-V...».²⁵ Cette décision ne manque pas d'intérêt; nous aurons l'occasion d'y faire allusion ultérieurement.

L'autre cas qui peut être brièvement mentionné ici est antérieur. Il concerne la crise congolaise. Au moment de la tentative de sécession du Katanga, le Conseil de Sécurité autorisa le Secrétaire général «... à entreprendre une action vigoureuse, y compris, le cas échéant, l'emploi de la force...» pour faire arrêter le personnel militaire et paramilitaire ne relevant pas du Commandement des Nations Unies, ainsi que les mercenaires.²⁶ Compte tenu du contexte dans lequel elle s'inscrivit - une opération de maintien de la paix menée à la demande du Gouvernement du Congo et destinée à préserver l'intégrité territoriale de cet Etat - il ne faut pas voir dans cette action un cas d'application du Chapitre VII de la Charte. Quoi qu'il en soit de la controverse juridique, il est évident qu'il ne s'agit pas d'une mesure coercitive menée en réaction aux agissements d'un Etat contre un autre, mais de mesures de police visant l'ordre interne au Congo.²⁷

7. On peut comprendre que, devant ce bilan, les commentateurs aient été unanimes - c'était l'évidence même - pour constater l'échec du système. Comme l'a si bien exprimé Michel Virally en 1971, propos qui ne fut pas démenti par la pratique subséquente, les sanctions «... ont cessé de constituer la pièce centrale d'un système de sécurité collective pratiquement abandonné.»²⁸

Seule divergence observable entre les divers auteurs, l'analyse faite des opérations de maintien de la paix.²⁹ Il est vrai qu'elles ont revêtu, depuis la première opération de ce type, la FUNU de 1956, une importance indéniable. Il faut rappeler cependant que, mise à part la présence physique de forces militaires, elles ont peu de traits communs avec ce qui est envisagé dans le Chapitre VII de la Charte. Ces opérations sont fondées sur le consentement des Etats intéressés; elles ne présentent pas un caractère coercitif; elles ont pour objectif de prévenir, si faire se peut, l'aggravation de la situation, ou d'éviter la reprise des combats; enfin elles ne constituent pas une solution mais se veulent une mesure d'apaisement, devant permettre, si possible, la recherche d'une solution politique.

Pour d'aucuns, il est certain qu'il y a là, avec l'intervention des «casques bleus», une entreprise inattendue, originale.³⁰ Pour d'autres, il s'agit plutôt d'une sorte de dérive du système, un substitut au titre de la sécurité collective.³¹

8. Tel est le panorama de la doctrine plus de quarante ans après la création des Nations Unies: le Chapitre VII de la Charte, clef de voûte du système dans les intentions originelles, est resté pratiquement lettre morte; la sécurité collective a fait faillite, et l'on doit bien se contenter, à titre de maigre substitut, des opérations de maintien de la paix.

On comprendra donc que dès le mois d'août 1990, devant la réaction du Conseil de Sécurité face aux entreprises du Président iraquien contre le Koweït, l'on ait pu saluer l'aube d'une ère nouvelle.

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1 Professeur à la Faculté de droit de l'Université de Genève et à l'Institut universitaire de hautes études internationales. Secrétaire général de l'Institut de droit international.

2 Pour une relation des événements et des décisions du Conseil de Sécurité, voir notamment la Chronique du Professeur Ch. Rousseau dans la RGDIP (1990) 1091-1100, (1991) 149-153 et 468-474.

3 Jusqu'à la fin du XVIIIe siècle, les Cantons suisses - il n'y avait pas de Constitution de la Confédération - furent unis entre eux par un réseau d'accords par lesquels les contractants s'engageaient à se porter mutuellement secours, cf. W. Rappard, Cinq siècles de sécurité collective (1291-1798). Les expériences de la Suisse sous le régime des pactes de secours mutuels (1945).

4 Pour la Charte des Nations Unies, il y a lieu de se référer notamment aux commentaires suivants: L.M. Goodrich, E.H. Hambro, A.P. Simons, Charter of the United Nations (1969); J.P. Cot, A. Pellet, La Charte des Nations Unies (1985); B. Simma et al., Charta der Vereinten Nationen, Kommentar (1991).

5 Cf. Cavaré, «Les sanctions dans le Pacte de la S.D.N. et dans la Charte des N.U.», RGDIP (1950) 647 et s.

6 Cf. M. Virally, L'Organisation mondiale (1972) 456. Voir aussi H. Kelsen, Collective Security under International Law (1958) 1.

7 M. Virally, op. cit., p. 459.

8 On rappellera que, dans le projet d'articles de la Commission du droit international sur la responsabilité des Etats, la version originale de l'article 30, présentée par Roberto Ago, était intitulée «exercice légitime d'une sanction» (ACDI (1979) vol. II, 1ère partie, 40). La Commission préfèrera utiliser le terme de «contre-mesures», précisément pour réserver celui de «sanctions» aux mesures adoptées en vertu d'une décision prise par une organisation internationale (ACDI (1979) vol. II, 2e partie, 134). Sur ce concept de sanctions, voir le 3e rapport de l'actuel Rapporteur spécial, le professeur G. Arangio-Ruiz, UN Doc./A/CN.4/ 440, 7-8.

9 Cf. J. Combacau, Le pouvoir de sanction de l'ONU, Etudes théoriques de la coercition non militaire (1974) 1.

10 Il s'agit du deuxième considérant du préambule: «Ayant décidé, dans sa résolution 661 (1990), de prendre des sanctions économiques conformément au Chapitre VII de la Charte des Nations Unies». A l'occasion de l'affaire rhodésienne, le Conseil de Sécurité a aussi utilisé le terme «sanction» dans la résolution 288 (1970).

11 Cf. M. Virally, op. cit., 451, le Chapitre 20 intitulé «La répression».

12 Voir notamment les plus récents travaux de la Commission du droit international, plus particulièrement le Troisième Rapport de M. Arangio-Ruiz, du 10 juin 1991, UN Doc./A/ CN. 4/440, 22-25. Voir aussi Dominicé, «Les rapports entre le droit diplomatique et le système des contre-mesures entre Etats», in Diplomazia e storia delle relazioni internazionali - Studi in onore di Enrico Serra (1991) 795, 798.

13 Voir cependant, sur l'aspect répressif, Cavaré «Les sanctions dans le cadre de l'ONU», RCADI, vol. 80 (1952, I) 191, 196.

14 Résolution S/82 (1950) du 25 juin 1950; voir aussi les résolutions 83 (1950) du 27 juin 1950, 84 (1950) du 7 juillet 1950 et 85 (1950) du 31 juillet 1950.

15 Rés. S/82.

16 Rés. S/83.

17 Voir notamment I. Brownlie, International Law and the Use of Force by States (1963) 331; D. Bowett, Self-Defence in International Law (1958) 194-195; H. Kelsen, The Law of the United Nations (1951) 927 et s.; J.A. Frowein, in B. Simma et al., op. cit., 587.

18 M. Virally, op. cit., 481.

19 Cf. P.M. Eisemann, Les sanctions contre la Rhodésie (1972); V. Gowlland-Debbas, Collective Responses to Illegal Acts in International Law - United Nations Action in the Question of Southern Rhodesia (1990).

20 Résolution 217 (1965) du 20 novembre 1965, résolution 221 (1966) du 9 avril 1966, et surtout résolution S/232 (1966) du 16 décembre 1966, qui se réfère expressément aux articles 39 et 41 de la Charte.

21 Résolution 418 (1977) du 4 novembre 1977.

22 Résolution 232 (1966) déjà citée, puis 253 (1968) du 29 mai 1968, 277 (1970) du 18 mars 1970, 288 (1970) du 17 novembre 1970, 388 (1976) du 6 avril 1976, 409 (1977) du 27 mai 1977.

23 Résolution 418 (1977) du 4 novembre 1977.

24 Dans l'affaire rhodésienne, les résolutions du Conseil de Sécurité se réfèrent à l'article 41, ou au Chapitre VII, ou même aux deux (p. ex., résolution 277), alors que dans le cas de l'Afrique du Sud, la résolution 418 mentionne le Chapitre VII.

25 Résolution 221 (1966), du 9 avril 1966.

26 Résolution 169 (1961), du 24 novembre 1961.

27 Dans son avis consultatif du 20 juillet 1962 concernant certaines dépenses des Nations Unies, la Cour internationale de Justice a indiqué: «... les actions de la FUNU et de l'ONUC ne sont pas des actions coercitives rentrant dans le cadre du Chapitre VII de la Charte...» (C.I.J. Recueil (1962) 151, 166).

28 M. Virally, op. cit., 481.

29 Sur les opérations de maintien de la paix, la littérature est particulièrement abondante; on en trouve une mention substantielle dans le récent commentaire allemand de la Charte, B. Simma et al., op. cit., 535. Voir aussi Nguyen Quoc Dinh, P. Daillier, A. Pellet, Droit international public (3e éd., 1987) 861.

30 P. ex., M. Virally, op. cit., 483; A. Cassese, Le droit international dans un monde divisé (1986) 207; Suy, «United Nations Peace-keeping System», in Encyclopedia of Public International Law, vol. 4, (1982) 258, 259.

31 P. ex., Delbrück, «Collective Security» in Encyclopedia of Public International Law, vol. 3, (1982) 104, 112.

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