La CSCE au lendemain du Conseil de Rome: un bilan de la transition institutionnelle

Emmanuel Decaux ¹

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La mutation politique de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) est bien connue. Fondée sur les principes de la coexistence pacifique proclamés en 1975 par l'Acte final de Helsinki, la première CSCE - la CSCE à 35 - a survécu à une détente illusoire qui feignait de dépasser l'opposition des blocs, pour devenir un ferment des droits de l'homme et des mesures de confiance. La nouvelle CSCE, apparue à la suite du «dégel» gorbatchévien, a quant à elle consacré en 1990 les «valeurs universelles» et les «acquis démocratiques» avec la Charte de Paris pour une nouvelle Europe.

Mais de même que l'équivalence des régimes politiques ou socio-économiques fondée sur le principe théorique de l'autodétermination des peuples était un leurre, de même la convergence entre volontés populaires et principes démocratiques reste largement un v_u pieux dans une CSCE à 53. En fait, depuis 1990, les Etats participants découvrent que, pas plus que l'économie de marché, une «véritable» démocratie paisible et libre ne peut se décréter. Face à la multiplication des crises régionales, il ne s'agit plus de proclamer sans cesse de nouveaux engagements, mais bien d'assumer la mise en _uvre de «tous les principes, engagements et décisions de la CSCE». Cette pause idéologique va de pair avec un renforcement des structures et des mécanismes, afin de rendre plus efficace la «diplomatie préventive» qui est désormais au c_ur de la CSCE.

La métamorphose institutionnelle en cours est plus complexe à décrire, car elle ne répond à aucun dessein prédéterminé. Dès l'origine, les Occidentaux avaient voulu éviter «l'institutionnalisation» pour se garder de conférer un droit de regard permanent sur la construction européenne à l'Union soviétique, mais très vite les négociateurs avaient accepté l'idée de rencontres périodiques, avec les grandes «conférences principales de suivi» venant scander la vie de la CSCE: Belgrade, Madrid, Vienne...

Au début de la deuxième phase, le refus de toute bureaucratie - avec une critique implicite du «modèle bruxellois» - avait prévalu. Il reste courant de dire que la «CSCE ne doit pas avoir plus de fonctionnaires que d'Etats participants». La suprématie du pouvoir politique avait été nettement posée, à travers une «chaîne de commandement» unique: le Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement tous les deux ans, le «Conseil de la CSCE» réunissant les ministres des affaires étrangères - en principe tous les ans - et les réunions du Comité des hauts fonctionnaires (CHF) convoquées à Prague. Dans une certaine improvisation, les sièges des institutions de la CSCE avaient été multipliés pour éviter toute concentration administrative: le Secrétariat à Prague, le Bureau des élections libres à Varsovie, le Centre de prévention des conflits (CPC), assorti d'un «comité consultatif», à Vienne.²

Au fil des réunions, le schéma initial a très vite évolué, malgré les combats de procédure de certains Etats pour canaliser ce foisonnement institutionnel. L'Assemblée parlementaire de la CSCE, évoquée lors du Sommet de Paris, s'est progressivement mise en place à partir de la réunion parlementaire de Madrid, en avril 1991, avec son propre secrétariat à Copenhague. Le Bureau des élections libres a vu son rôle accru en devenant le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme (BIDDH), à l'occasion du Conseil de Prague, le 30 janvier 1992. Le Sommet de Helsinki, le 10 juillet 1992, consacre la prééminence du «Président en exercice» au nom du «Conseil/CHF» et la création du nouveau poste de Haut Commissaire pour les minorités nationales.³ Lors du Conseil de Stockholm le 15 décembre 1992, une nouvelle étape est franchie, avec le développement du «groupe de Vienne» comme structure permanente venant doubler le CHF, la création d'un poste de Secrétaire général pour coordonner les différents organes existants, l'adoption du statut de la future Cour de conciliation et d'arbitrage de la CSCE qui siégera à Genève. Dans le même temps, le Conseil demandait au CHF de revoir «les structures et opérations de la CSCE» sans remettre en cause «la force et la diversité que lui confère la structure politique fondamentale mise en place par le Sommet de Paris».⁴

C'est chose faite, avec les décisions qui viennent d'être entérinées par le Conseil de Rome, le 1er décembre 1993. La mutation en cours, qui n'a sans doute pas encore atteint son point d'équilibre définitif, correspond a une rationalisation qui était largement souhaitée.⁵ La grande souplesse statutaire de la CSCE a favorisé cette série d'expérimentations empiriques, sans cristalliser une structure institutionnelle contestée ou dépassée. La contrepartie a été sans doute une perte de visibilité pour l'opinion publique, et partant une certaine perte de crédibilité après les fanfares du Sommet de Paris. Que le mouvement perpétuel de la CSCE entraîne un certain flou, on s'en consolerait aisément, mais face au déchaînement des crises régionales, l'heure était-elle aux tâtonnements progressifs et aux ajustements ponctuels? La multiplication des initiatives vagues et des obstacles procéduraux a parfois été l'alibi de l'impuissance.

A défaut de refaire l'historique de cette évolution,⁶ une mise à plat s'impose. La transition institutionnelle de la CSCE n'est pas achevée, mais les lignes sont désormais assez claires pour esquisser un premier bilan synchronique.

I. L'esquisse d'un cadre juridique de la CSCE

La CSCE reste une «non-institution», mais une consolidation progressive de sa personnalité juridique est évidente, sur le plan extérieur, comme sur le plan interne.

A. La CSCE, comme «accord régional»

Sur le plan extérieur, le Sommet de Helsinki avait défini la CSCE comme «un accord régional au sens du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies». Il s'agissait essentiellement d'une définition fonctionnelle, destinée à consacrer son rôle en matière de sécurité collective et à établir une collaboration étroite «avec l'Organisation des Nations Unies, en particulier dans la prévention et le règlement des conflits». Le chapitre VIII de la Charte, consacré aux «accords régionaux» distingue en fait nettement sur ce point les «accords régionaux», stricto sensu, et les «organismes régionaux», mais aucune conséquence n'est tirée de cette distinction.⁷ Un tel flou ne pouvait que convenir à la CSCE.

Lors du Conseil de Stockholm,

les ministres ont demandé au CHF d'examiner les conséquences pratiques du fait que, ainsi qu'énoncé dans le Document de Helsinki, la CSCE est un accord régional au sens du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies. L'examen du CHF devrait aussi porter sur la proposition faite par le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies à la CSCE de demander le statut d'observateur aux Nations Unies.⁸

Sans plus attendre, les ministres ont décidé

d'inviter un représentant du Secrétaire général des Nations Unies aux réunions du Conseil et du CHF de la CSCE. En outre, ils ont convenus que la mission permanente auprès des Nations Unies de l'Etat participant qui assure la présidence servira de centre de liaison de la CSCE aux Nations Unies.⁹

Un échange de lettres a eu lieu le 26 mai 1993 entre le Secrétaire général des Nations Unies et le Président en exercice de la CSCE - le ministre suédois des affaires étrangères, Mme af Ugglas - pour préciser le «cadre de coopération et de coordination» entre le Secrétariat des Nations Unies et la CSCE, sous la forme d'échanges d'information et de consultations régulières, avec la possibilité d'actions d'assistance mutuelle et de missions communes, selon des arrangements spécifiques à déterminer dans chaque cas. Dans leurs décisions du Conseil de Rome, les ministres sont convenus que

la CSCE devait poursuivre ses efforts pour améliorer encore ses relations avec l'Organisation des Nations Unies. La base de cette action sera le «Cadre de coopération et de coordination» (précité) et le statut d'observateur auprès de l'Assemblée Générale des Nations Unies récemment accordé à la CSCE.¹⁰

B. La capacité juridique de la CSCE

Sur le plan interne également l'évolution est sensible. Le Sommet de Helsinki avait donné mandat au CHF d'examiner «l'opportunité de conclure un accord octroyant un statut internationalement reconnu au Secrétariat de la CSCE, au CPC et au BIDDH».¹¹ Sans aller jusqu'à un tel accord de nature conventionnelle, les ministres ont adopté lors du Conseil de Rome, à la suite des travaux d'un «groupe ad hoc d'experts juridiques et autres», une décision relative à la «capacité juridique et aux privilèges et immunités» accordés dans le cadre de la CSCE. Il s'agit d'une «recommandation» aux Etats participants qui prévoit, «sous réserve des obligations qui découlent de leur constitution, de leur législation et des textes connexes», trois séries de mesures: l'octroi de «la capacité juridique aux institutions de la CSCE», «des privilèges et immunités aux institutions de la CSCE, aux missions permanentes des Etats participants, aux représentants des Etats participants, aux fonctionnaires de la CSCE et aux membres des missions de la CSCE», enfin la possibilité de «délivrer des cartes d'identité de la CSCE».¹² Dans les trois cas, les ministres ont adopté les dispositions servant de cadre au nouveau régime juridique.¹³

Ainsi réapparaît le système classique des organisations internationales, avec des «agents» de la CSCE¹⁴ - fonctionnaires ou experts en mission - et des «missions permanentes» des Etats, alors que le système initial de la Charte de Paris visait seulement à parasiter le statut diplomatique, avec des détachements de diplomates nationaux, rattachés pour ordre à leur ambassade locale. Le recrutement est rationalisé en conséquence: dans de nouvelles «dispositions concernant le personnel des institutions de la CSCE», adoptées elles aussi à Rome, après le rapport du «groupe ad hoc sur la gestion efficace des ressources de la CSCE» les ministres ont mis en place un nouveau système pour «le recrutement et la nomination des fonctionnaires supérieurs de la CSCE»: la rotation aléatoire initialement prévue est remplacée par des candidatures officielles présentées par les Etats pour les trois postes principaux: celui de Secrétaire général, de Haut Commissaire aux minorités nationales (HCMN) et de directeur du BIDDH (cf. infra). Les autres postes sont «proposés par voie de concurrence ouverte». S'agissant du Secrétariat, deux niveaux de responsabilités sont distingués: les nominations pour «les postes de chefs des départements du Secrétariat de la CSCE» sont décidées par le Président en exercice en consultation avec le Secrétaire général; les autres nominations sont faites par le Secrétaire général lui-même «dans un souci de respect de l'égalité des chances et compte tenu de la diversité de la communauté de la CSCE». De leur côté, «le directeur du BIDDH et le HCMN nommeront leur personnel supérieur respectif en consultation avec le Secrétaire général», selon ces deux mêmes critères qui peuvent paraître quelque peu contradictoires.¹⁵

Il est spécifié que «tous les postes de la CSCE seront inscrits au budget».¹⁶ A cet égard, le document de Helsinki avait établi un nouveau barème de contribution, applicable à compter du 1er juillet 1992.¹⁷ Le Conseil de Stockholm avait mis l'accent sur la «gestion des ressources», face à la dérive des dépenses. Au fil des décisions, le Conseil de Rome met l'accent sur les nouvelles dépenses qui en découlent, comme pour les missions de diplomatie préventive:

ils ont décidé qu'une attention toute particulière continuera à être accordée à la question de la fourniture de ressources suffisantes, tant sous forme de compétences que de moyens financiers, pour que la CSCE puisse atteindre les objectifs qu'elle s'est fixés.¹⁸

De même, après s'être félicités de la décision du CHF d'accroître les ressources allouées au Haut Commissaire pour les minorités nationales,¹⁹

les ministres ont décidé que, pour mener à bien ses nouvelles tâches, le BIDDH devrait se voir accorder des ressources supplémentaires. Ils ont prié le CHF d'examiner les conséquences financières et administratives du renforcement du BIDDH.²⁰

Au contraire, s'agissant du forum économique, les ministres prennent soin de préciser que leur soutien doit s'entendre «sur la base des ressources existantes».²¹

A défaut de «personnalité juridique» explicite, la CSCE voit donc reconnaître la «capacité juridique de ses institutions», des moyens administratifs et financiers adéquats pour fonctionner non seulement dans les pays-hôtes de ses divers sièges, mais aussi dans le cadre des missions envoyées dans les zones de crise. Ce renforcement de la capacité opérationnelle de la CSCE passe par la réorganisation des diverses instances de décision.

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1 Professeur de droit public à l'Université de Paris X Nanterre.

2 Pour ce premier schéma institutionnel, issu du Sommet de Paris, cf. notre «Que-sais-je?»: La Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe, n° 2661 (1992).

3 Cf. les références dans Sécurité et coopération en Europe (les textes officiels du processus de Helsinki, 1973-1992), la Documentation française, collection «retour aux textes» (1992), cité sous la forme Sécurité dans les notes qui suivent. Pour la version anglaise, on se reportera aux recueils de A. Bloed, From Helsinki to Vienna: Basic Documents of the Helsinki Process (1990), et The Conference on Security and Co-operation in Europe, Analysis and Basic Documents (1993). Pour la version italienne, G. Barberini, Codice della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa: CSCE Documents (1990). Pour la version allemande, U. Fastenrath, KSZE (1992) et T. Schweisfurth, K. Oellers-Frahm, Dokumente der KSZE (1993).

4 Texte dans Documents d'actualité internationale, la Documentation française, n° 5 (1er mars 1993) 89. On trouvera la version anglaise des textes d'actualité dans la revue Helsinki Monitor.

5 Cela a été notamment le cas lors de deux colloques récents: l'un organisé à Athènes par le Centre de droit international de Paris X Nanterre et la Fondation Marangopoulos pour les droits de l'homme, E. Decaux et L.-A. Sicilianos (éds.), La CSCE: dimension humaine et règlement des différends, cahiers du CEDIN n° 8 (1993); l'autre organisé à Pérouse par l'Istituto Affari Internazionali, G. Barberini et N. Ronzitti (éds.), La Nuova Europa della CSCE (istituzioni, meccanismi e aspetti operativi della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa) (1994).

6 Cf. A. Heraclides, Helsinki II and its Aftermath, The Making of the CSCE into an International Organisation (1993).

7 Cf. le commentaire général du chapitre VIII par E. Kodjo, dans J.-P. Cot et A. Pellet (éds.), La Charte des Nations Unies, (2ème éd., 1991) et par L. Goodrich et E. Hambro, Commentaire de la Charte des Nations Unies (traduction française) (1946). On sait que le Pacte de la SdN consacrait déjà «les ententes régionales comme la doctrine Monroe» (art. 21).

8 Supra note 3.

9 Supra note 3.

10 CSCE/4-C/Dec. 1, 14, point VI.

11 Sécurité, 389.

12 Supra note 9, point VII.11.

13 CSCE/4-C/Dec. 2.

14 Cf. le colloque de la SFDI sur Les agents internationaux (1985) et l'avis de la Cour internationale, dans l'affaire Mazilu, 15 décembre 1989.

15 Journal de la 23ème réunion du CHF.

16 Supra note 9, point VII.10.

17 Sécurité, 420. Pour un commentaire, Zaagman, «The CSCE Scale of Distribution», 3 Helsinki Monitor, n° 2 (1992) 28.

18 Supra note 9, point VII.6.

19 Supra note 9, point III.

20 Supra note 9, point IV.4.

21 Supra note 9, point V.4.

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