Les conditions d'admission des pays d'Europe centrale et orientale au sein du Conseil de l'Europe

Jean-François Flauss ¹

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Entre 1951 et 1990, l'élargissement du Conseil de l'Europe a concerné treize pays.² Au cours des trois dernières années l'organisation de la «Grande Europe» a accueilli en qualité de membres, neuf Etats d'Europe centrale et orientale: la Hongrie depuis le 6 novembre 1990, la Pologne depuis le 26 novembre 1991, la Bulgarie depuis le 7 mai 1992, l'Estonie, la Lituanie, la Slovénie depuis le 14 mai 1993, la République tchèque et la Slovaquie depuis le 30 juin 1993,³ la Roumanie depuis le 4 octobre 1993. L'extension ainsi réalisée porte le nombre des membres du Conseil de l'Europe à trente-deux. Celle-ci est cependant loin d'être achevée, puisque en l'état actuel neuf autres pays anciennement communistes ont officiellement déposé une demande d'adhésion: la Lettonie le 13 septembre 1991, l'Albanie le 6 mai 1992, la Russie le 7 mai 1992, l'Ukraine le 14 juillet 1992, la Croatie le 11 septembre 1992, la Bélarus le 12 mars 1993, la Moldova le 20 avril 1993, l'ex-république yougoslave de Macédoine le 25 juin 1993.⁴

Soucieuses d'ancrer internationalement une démocratie pluraliste naissante, mais aussi d'obtenir un brevet d'honorabilité et de légitimité démocratique, les nouvelles autorités des ex-pays communistes vont très rapidement et de leur propre initiative⁵ solliciter leur adhésion au Conseil de l'Europe.

Bien que le projet de «maison commune» du président Gorbatchov n'ait pas été sans influence sur la vocation de certaines anciennes démocraties socialistes à postuler à l'admission,⁶ la précocité de telle ou telle candidature n'en demeure pas moins remarquable; ainsi la Roumanie a adressé une lettre de candidature dès le 16 mars 1990 et la Bulgarie a fait de même dès le 3 mai 1990. En assimilant ces lettres à de simples déclarations d'intention le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a sans doute voulu signifier qu'en l'occurrence précoce était synonyme de prématuré. Au-delà des pesanteurs inévitables résultant de la multiplicité des candidatures à examiner, la trop forte célérité de plusieurs demandes d'admission explique aussi la lenteur du processus d'instruction: près de deux ans pour la Roumanie, déjà plus de deux ans pour la Lettonie, bientôt deux ans pour la Russie et l'Ukraine.

La première série d'admissions, c'est-à-dire jusqu'à fin 1992, avait eu lieu, comme cela était d'ailleurs de tradition en matière d'invitation d'adhésion, dans un climat très consensuel, pour ne pas dire unanimiste.

Mais depuis 1993, un changement d'ambiance est tout à fait perceptible.

A l'occasion, il a été alimenté par des pressions émanant d'Etats extérieurs au Conseil de l'Europe: ainsi la Fédération de Russie a tenté, pour le moins diplomatiquement, de «saborder» la candidature des pays baltes, et au premier chef celle de l'Estonie. Tantôt, ce sont des rivalités entre ex-pays communistes qui ont rompu la pratique consensuelle: ainsi l'admission de la Slovaquie suscitera une opposition, ou pour le moins de fortes réserves, de la part de la Hongrie, se traduisant par une abstention de la délégation nationale aussi bien au sein de l'Assemblée parlementaire qu'au sein du Comité des Ministres.⁷ Enfin, en ce qui concerne la dernière admission en date, celle de la Roumanie, les réticences furent si fortes et généralisées, qu'un ajournement de l'examen de la candidature faillit être prononcé.⁸

Pour le Conseil de l'Europe le brusque afflux de candidatures à l'admission a crée une situation inédite. En effet, jusqu'alors l'adhésion de nouveaux Etats avait très largement échelonnée dans le temps. En vue de répondre à l'impatience des Etats candidats à l'adhésion, ou en passe de le devenir à plus ou moins brève échéance, en vue également de familiariser les pays demandeurs avec les principes et le fonctionnement de l'Organisation et de favoriser leur décollage en matière de démocratie et d'Etat de droit, le Conseil de l'Europe, par l'intermédiaire de l'Assemblée parlementaire, a opté pour l'établissement d'un statut d'attente, celui d'invité spécial,⁹ tout en envisageant parallèlement un renouvellement du statut de membre-associé.

A l'instar du statut d'observateur parlementaire,¹⁰ celui d'invité spécial n'est pas un statut statutaire. Il a été crée en 1989 par le règlement de l'Assemblée parlementaire afin d'établir des liens plus étroits entre cette dernière et les assemblées législatives des pays d'Europe centrale et orientale. Lesdites assemblées envoient des délégations qui représentent les divers courants d'opinion. Ces dernières assistent aux séances plénières à Strasbourg et aux réunions des commissions, mais sans voix délibérative. En l'état actuel, le statut d'invité spécial est réservé aux assemblées législatives d'Etats européens.¹¹

Selon l'article 55 bis du règlement de l'Assemblée l'octroi dudit statut présuppose que les Etats concernés appliquent l'Acte final d'Helsinski du 1er août 1975 et les instruments adoptés aux conférences de la CSCE ainsi que les Pactes des Nations Unies relatifs aux droits civils et politiques et aux droits économiques, sociaux et culturels. Dorénavant d'ailleurs, les Etats dont le Parlement sollicite le statut «d'invité spécial» doivent être formellement liés par les deux Pactes onusiens de 1966.¹² Les demandes formulées par les Républiques dites caucasiennes¹³ ont suscité un débat, qui a porté tant sur la possibilité pour l'Assemblée d'attribuer le statut d'invité spécial à des pays non européens au sens géographie du terme, que sur la fonction même de ce statut, simple antichambre de l'adhésion (même si la durée d'attente pour certains Etats peut être relativement conséquente) ou alors régime de coopération pérenne avec des Etats n'ayant pas vocation à entrer au sein du Conseil de l'Europe?

Dans le but d'ouvrir une coopération institutionnelle aux pays ex-soviétiques même asiatiques, l'Assemblée parlementaire a élaboré un projet de révision de l'article 5 du Statut, visant à donner une nouvelle jeunesse à la qualité de membre associé.¹⁴ Non réservé aux Etats européens,¹⁵ le statut de membre associé aurait par principe un caractère définitif. Le membre associé serait représenté à l'Assemblée, mais sans disposer du droit de vote. Il pourrait, dans les mêmes conditions, être invité à participer aux réunions du Comité des Ministres. De même, il aurait par principe vocation à adhérer aux conventions du Conseil de l'Europe ouvertes aux seuls membres. En contrepartie de ces prérogatives et avantages, le pays membre associé devrait contribuer au budget de l'Organisation.

La création d'un nouveau statut et le réaménagement d'un statut existant ne sont pas les seules conséquences de la multiplication des candidatures à l'adhésion. Le Conseil de l'Europe, conscient qu'il ne pouvait plus continuer à traiter les nouvelles demandes selon le mode traditionnel a été amené à procéder à des ajustements, qui à bien des égards traduisent une véritable novation. S'il est exagéré d'évoquer d'une révolution des conditions d'admission, il n'est nullement usurpé en revanche de parler d'une réforme. Pour partie celle-ci affecte la doctrine d'admission, c'est-à-dire les conditions substantielles d'éligibilité au Conseil de l'Europe (I). Pour partie celle-ci s'applique aussi à la méthode d'admission, c'est-à-dire aux conditions procédurales de l'invitation à adhérer (II).

I. Les conditions substantielles d'éligibilité des PECO

Sans doute les articles 3 et 4 du statut du Conseil qui déterminent autant les règles juridiques que les exigences politiques,¹⁶ avaient-ils déjà, avant même la candidature des premiers PECO, en l'occurrence à l'occasion de l'adhésion de Saint-Marin en 1988 et surtout de la Finlande en 1989, fait l'objet d'une interprétation élargissant, ou pour le moins, explicitant et solennisant les conditions matérielles à remplir par un pays candidat.¹⁷

Toutefois face à la multiplicité et à l'hétérogénéité des candidatures à partir du début des années quatre-vingt-dix, les instances compétentes du Conseil de l'Europe, le Comité des Ministres et l'Assemblée parlementaire, vont être amenées non seulement à revitaliser les conditions traditionnelles d'invitation (A), mais aussi à leur adjoindre très explicitement de nouvelles conditions d'adhésion (B).

A. La revitalisation des conditions traditionnelles

Les pays candidats à l'admission doivent satisfaire à un double impératif: d'une part être des Etats européens, d'autre part se présenter comme des démocraties parlementaires pluralistes.

La perspective de demandes d'adhésion émanant d'Etats ne se définissant pas de façon évidente comme des pays européens au sens courant du terme a entraîné une explicitation de la première exigence. L'absence de véritable tradition démocratique chez nombre d'Etats candidats ainsi que le caractère encore très (trop) récent de leur démocratisation politique a conduit à préciser la seconde condition.

1. La condition d'«Etat européen»

Avant 1990, le critère géographique de l'appartenance à l'Organisation de Strasbourg avait été interprété de façon assez souple, d'abord s'agissant de la Turquie (invitée à adhérer dès 1949) et par la suite à propos de Chypre (1961) et de Malte (1965). Courant 1992, l'Assemblée et le Comité des Ministres ont commencé à débattre de la détermination d'une définition aussi claire que possible de la qualité d'«européen». A moins d'envisager une extension du qualificatif d'européen à certains pays riverains du sud ou du sud-est de la Méditerranée, le problème se circonscrit en réalité au cas des anciennes républiques de l'Union soviétique. Malgré un territoire, pour une part importante situé en Asie, la Fédération de Russie a été rangée sans discussion dans le camp des Etats européens. De même, la situation des cinq ex-républiques asiatiques (Kazakhstan, Kirghize, Tadjikistan, Turkménistan et Ouzbékistan) a été aisément réglé: à l'unanimité ces Etats ont été considérés comme n'étant pas éligibles en tant que membre à part entière. Cette option a été retenue nonobstant le choix inverse de la CSCE qui a accepté toutes les républiques ex-asiatiques, en qualité d'Etats participants, suite à l'acceptation par elles des engagements et responsabilités liées à la CSCE.

En revanche dans un premier temps, aucune solution tranchée ni à fortiori définitive, n'avait été adoptée quant au sort des anciennes républiques caucasiennes (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie).¹⁸ Une opinion majoritaire privilégiant le paramètre de la proximité culturelle souhaitait assujettir l'attribution de la qualité d'européen, à une manifestation de volonté expresse de leur part, indiquant qu'elles se considéraient comme faisant partie de la famille européenne. Selon un projet de recommandation visant à fixer les frontières de l'Europe, entériné à l'unanimité à fin de l'année 1993 par la Commission des questions politiques de l'Assemblée parlementaire,¹⁹ le Caucase fait partie de l'Asie.²⁰ Les républiques du Caucase doivent cependant pouvoir solliciter un statut approprié auprès de l'Assemblée parlementaire, ainsi d'ailleurs que les Etats des rives sud et est de la Méditerranée. Si le point de vue exprimé par le projet de recommandation devait être définitivement adopté par les instances du Conseil de l'Europe, il en résulterait que l'élargissement de l'Organisation serait circonscrite au cercle des Etats ayant déjà le statut d'invité spécial (ou encore susceptibles de l'acquérir en cas de changement de circonstances), tels la Bosnie-Herzégovine, la Serbie, le Monténégro. Sous réserve de scissions territoriales au sein des Etats membres ou invités spéciaux²¹ l'élargissement futur du Conseil de l'Europe ne pourra donc concerner que la principauté d'Andorre, et le cas échéant celle de Monaco.

2. La condition de «démocratie parlementaire pluraliste»

Pour préciser ce qu'il convenait d'entendre par régime démocratique pluraliste, les organes du Conseil de l'Europe se sont très largement inspirés de la substance de l'article 3 du protocole additionnel à la CEDH.²² De la sorte, d'un point de vue matériel, cette disposition devient (très largement) opposable à un Etat candidat, alors même qu'ultérieurement, une fois admis, il ne sera pas tenu de la ratifier. Par le passé, les exigences découlant dudit article 3 n'avaient cependant pas toujours fait l'objet d'une interprétation stricte. Ainsi, la non généralisation du suffrage féminin au plan des élections politiques cantonales n'avait pas empêché la Confédération suisse d'être invitée à adhérer au Statut. De même, la candidature espagnole avait été accueillie favorablement alors même que l'Espagne ne disposait pas encore formellement à l'époque de Constitution démocratique. Le caractère tout à fait essentiel de l'exigence «élections libres» peut être illustré par l'exemple polonais. L'invitation à adhérer, adressée le 23 octobre 1990 par le Comité des Ministres, précise que ladite invitation ne prendra effet qu'après la tenue d'élections législatives libres. La Diète en place au moment de la demande d'adhésion était en effet issue des élections «semi-ouvertes» de 1988, organisées à la suite d'un compromis entre le P.O.U.P. et Solidarnosc. L'examen des conditions débute d'ailleurs toujours, au vu des conclusions des missions d'observateurs de l'Assemblée parlementaire ayant supervisé le déroulement des élections législatives, par la satisfaction de l'impératif de liberté du scrutin.²³ Si des élections libres sont incontestablement synonymes d'élections au suffrage universel (suffrage féminin compris), le degré d'universalité du droit de vote n'en reste pas moins tributaire des conditions d'accès à la citoyenneté ou/et à la nationalité. En d'autres termes, un suffrage ne pourrait guère être qualifié d'universel, lorsqu'en cas de changement de souveraineté étatique une partie importante de la population ayant eu la nationalité de l'Etat «prédécesseur» se verrait refuser l'octroi de la nationalité de l'Etat «successeur».²⁴ Pour que les élections législatives soient libres, il faut aussi qu'elle soient respectueuses du pluralisme partisan. A cet égard le précédent bulgare s'avère instructif: à la suite d'une intervention du Comité des Ministres, l'interdiction d'enregistrement (et par voie de conséquence de participation à l'élection législative à venir) initialement opposé au Mouvement des droits et libertés, parti de la minorité turque, et ce faisant assimilé à un parti anti-national, a été levée.²⁵

De la pratique d'admission des PECO, il ressort que l'exigence démocratique n'est pas réduite aux affaires publiques nationales, elle vaut aussi pour les affaires locales. Tel est du moins l'enseignement qu'il est possible de tirer de l'insistance de l'Assemblée parlementaire à souligner l'importance du respect par l'Etat candidat de la démocratie locale.²⁶ C'est ainsi que l'adhésion aux principes de Charte européenne de l'autonomie locale est déclarée comme étant une condition essentielle pour toute démocratie pluraliste.²⁷ De même, l'organisation d'élections locales est réputée constituer une illustration du développement de la démocratie parlementaire.²⁸ Autant dire que la procédure d'admission devient une occasion pour élargir le cercle des Etats adhérents aux «grands» textes du Conseil de l'Europe sur l'autonomie et la démocratie locales.

B. L'adjonction de conditions nouvelles

Lors de l'adhésion de la RFA, de Chypre et de Malte, le Comité des Ministres avait demandé aux nouveaux Etats d'inscrire dans l'instrument d'acceptation du statut du Conseil de l'Europe une déclaration de fidélité aux principes directeurs et buts du Conseil de l'Europe, tels qu'ils sont exposés dans le Préambule et l'article 3 du Statut.²⁹ A partir des années soixante, et surtout soixante-dix, la déclaration d'intention ou la promesse de l'Etat candidat de souscrire la CEDH était devenue un élément d'appréciation politique de l'aptitude et de la volonté du pays demandeur à se conformer aux exigences de l'article 3.³⁰ Depuis 1990, l'acceptation de la Convention de Rome est devenue une condition objective (quasi statutaire) de l'invitation à devenir membre. L'officialisation d'une telle exigence, déjà acquise à la fin des années quatre-vingt, a été accompagné par l'émergence brutale d'une seconde obligation imposée aux Etats candidats: le respect des droits des minorités nationales.

1. L'obligation de souscrire la CEDH

Les résolutions d'admission de l'Espagne, du Liechtenstein, de Saint-Marin, de la Finlande³¹ portaient mention expresse de l'engagement pris par l'Etat candidat d'adhérer à la CEDH alors que peu de temps auparavant, en l'occurrence lors de l'invitation adressée au Portugal,³² n'apparaissait encore aucune référence relative à un éventuel engagement du futur membre d'accepter la CEDH.

Autant dire qu'avant même la décomposition des régimes communistes est-européens, l'adhésion obligatoire à la CEDH était devenue une règle coutumière de l'Organisation. Les négociations avec la Finlande en 1988 ont semble-t-il constitué un épisode décisif dans l'affermissement de la condition relative à l'acceptation de la CEDH par le futur Etat membre et dans sa transformation en véritable condition juridique. A l'époque, le gouvernement finlandais, qui dans un premier temps n'envisageait pas une adhésion immédiate à la CEDH, s'est résolu à considérer une telle adhésion comme une condition de son entrée au Conseil de l'Europe après que le Secrétaire Général de l'époque eût insisté auprès de ses interlocuteurs finlandais sur le caractère incontournable d'une telle exigence ... dans la perspective des élargissements futurs du Conseil de l'Europe.

La consécration à charge des PECO d'une obligation de souscrire la CEDH s'explique très largement par le fait, qu'à la fin des années quatre-vingt, tous les Etats parties au statut du Conseil avaient accepté la CEDH et les clauses facultatives autorisant un contrôle européen, à savoir les articles 25 et 46. Elle est sans doute aussi fondée sur la conviction que le système de recours devant les organes de la CEDH constitue le meilleur moyen d'assurer un contrôle européen du respect des conditions d'appartenance au Conseil de l'Europe, pratiquement assimilables désormais aux impératifs de l'Etat de droit. En tant que condition d'admission l'obligation d'adhérer à la CEDH a été pleinement officialisée par la Déclaration de Vienne du 9 octobre 1993³³ Une codification sous forme conventionnelle a été envisagée par l'Assemblée, dans le cadre du projet révisé de nouvelle rédaction de l'article 4 du Statut.³⁴ La promesse de ratifier la CEDH s'étend à l'acceptation des clauses facultatives des articles 25 et 46 relativement aux engagements souscrits au titre de la Convention et des protocoles. Elle doit être comprise comme signifiant la ratification la plus complète possible, c'est-à-dire intéressant le maximum de protocoles et limitant drastiquement les réserves et déclarations interprétatives.³⁵ Cette dernière exigence répond tout à fait à la volonté déclarée de l'Assemblée parlementaire de voir diminuer les réserves aux conventions du Conseil de l'Europe en général.³⁶ Elle correspond sans doute également au souci de prévenir une inégalité de traitement au détriment des anciens Etats contractants. Les PECO pourraient en effet être tentés, en prenant acte de l'extension jurisprudentielle du champ d'application de certains articles substantiels de la Convention et l'interprétation constructive de l'article 64 de la Convention, de multiplier les réserves, dont la validité ne serait pas contestable, et dont la formulation en tout état de cause n'était guère offerte à l'immense majorité des parties contractantes.

Depuis peu, l'obligation de souscrire la CEDH n'est plus seulement rappelée par la résolution d'invitation du Comité des Ministres ou par l'avis de l'Assemblée parlementaire, elle est également par la demande d'avis adressée par le Comité des Ministres à l'Assemblée parlementaire.³⁷ En d'autres termes, la demande d'adhésion émanant de l'Etat candidat doit elle-même comprendre un engagement expresse relativement à la CEDH: si tel n'était pas le cas, elle serait sans doute frappé d'irrecevabilité, en cas de refus persistant de l'Etat demandeur à se prononcer en faveur d'un pareil engagement.

L'accomplissement de l'obligation de souscrire la CEDH se décompose en deux étapes. L'Etat candidat prend d'abord l'engagement de signer la CEDH lors du dépôt de l'instrument de ratification du statut du Conseil de l'Europe. Pour l'heure, le comportement des neuf PECO admis au sein du Conseil a été en tous points conforme à l'exigence relative à la signature.³⁸ L'Etat candidat prend ensuite l'engagement, sous forme de promesse ferme, de ratifier la CEDH dans un délai rapide. A ce jour cette condition apparaît comme avoir été satisfaite puisqu'aucun PECO n'a ratifié dans un délai supérieur à deux ans ... et ce en acceptant tant la compétence de la Cour que le droit de recours individuel devant la Commission.³⁹

Le caractère désormais indissociable de la qualité d'Etat membre du Conseil de l'Europe et d'Etat partie à la CEDH rend de plus en plus crédible une perspective déjà ancienne, celle de l'établissement d'un lien organique entre les deux instruments, c'est-à-dire l'intégration de la CEDH dans le statut du Conseil de l'Europe. De la sorte, la CEDH deviendrait formellement la déclaration des droits de la Charte constitutionnelle que serait alors pleinement le statut. En d'autres termes, à défaut de pouvoir assimiler une telle novation à l'émergence d'une véritable constitution de la grande Europe, il serait néanmoins possible de la tenir pour une étape importante de la formation d'un droit constitutionnel européen.⁴⁰

En cas d'insertion de la CEDH dans le texte du statut du Conseil de l'Europe, la dénonciation de la Convention et le retrait du Conseil deviendraient de jure des procédures confondues. En toute hypothèse, s'il était déjà difficile d'envisager une dénonciation de la CEDH sans retrait corrélatif du Conseil de l'Europe, l'obligation d'adhésion à la CEDH comme condition d'admission (et à vrai dire d'appartenance) au Conseil renforce encore l'interdépendance entre les qualités de parties contractantes aux deux traités. On peut en outre estimer que la faculté de dénonciation partielle de la CEDH (protocoles et clauses facultatives), à condition qu'elle soit licite et praticable,⁴¹ se trouve dorénavant obérée, voire paralysée.

2. Le respect des droits des minorités nationales

La Déclaration de Vienne du 9 octobre 1993 a chargé le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, d'une part de rédiger à bref délai une convention-cadre précisant les principes que les Etats contractants s'engagent à respecter pour assurer la protection des minorités nationales, d'autre part d'engager les travaux de rédaction d'un protocole complétant la CEDH dans le domaine culturel par des dispositions garantissant des droits individuels, notamment pour les personnes appartenant à des minorités nationales. Par ailleurs, dans cette même Déclaration, les chefs d'Etat et de gouvernement ont précisé que le respect de la protection des minorités nationales restait à leurs yeux un élément déterminant de l'appréciation de toute candidature à l'adhésion au Conseil de l'Europe. En arrêtant le 1er février 1993 le texte d'un projet de protocole additionnel à la CEDH sur les droits des minorités, l'Assemblée parlementaire adoptait simultanément la recommandation 1201 (1993) par laquelle elle fixait, somme toute, les exigences à remplir par les Etats candidats dans le domaine de la protection des minorités.⁴²

En effet, l'Assemblée s'estime liée par cette recommandation dans le cadre de ses activités. De la sorte, sa proposition de protocole additionnel sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales devient le texte de référence opposable aux Etats candidats,⁴³ comme le confirme la directive 484 (1993) chargeant la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme de veiller scrupuleusement, lors des demandes d'adhésion au Conseil de l'Europe, à ce que les droits inclus dans ce protocole soient respectés par les Etats demandeurs.

Par contraste avec la pratique suivie en 1990, 1991 et 1992,⁴⁴ l'examen des avis rendus par l'Assemblée depuis février 1993 relativement aux demandes d'admission reflète tout à fait l'importance acquise, au lendemain de la recommandation 1201 (1993), par la condition du respect des droits des minorités.⁴⁵

Toutefois si l'Assemblée prend en considération l'état actuel de la protection des droits des minorités dans les pays demandeurs, elle prend surtout acte des promesses fermes de ceux-ci à se conformer aux principes définis dans la recommandation 1201 (1993).⁴⁶

Dès lors, la condition du respect des droits des minorités s'apparente très largement à une norme d'orientation, servant de rapport aux recommandations ou directives adressées par l'Assemblée aux futurs Etats membres.⁴⁷ Par ailleurs, l'Assemblée a pu donner l'impression que l'exigence relative au respect des droits des minorités n'était pas opposable avec la même intensité à tous les Etats candidats.⁴⁸

Quant au Comité des Ministres, il s'est abstenu de faire référence à la condition du respect des droits des minorités dans le cadre des résolutions d'invitation à adhérer, à l'exception toutefois, de manière pour le moins implicite, en ce qui concerne la dernière résolution d'invitation, celle conviant la Roumanie.⁴⁹ En revanche, les demandes d'avis adressées par le Comité des Ministres à l'Assemblée parlementaire prennent désormais plus explicitement en considération l'exigence du respect des droits des minorités, mais de manière très inégale.⁵⁰

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1 Université Robert Schuman, Strasbourg.

2 Grèce 9 août 1949 (retrait le 31 décembre 1970, réadmission le 28 novembre 1974), Islande 7 mars 1950, Turquie 13 avril 1950, RFA 21 avril 1951, Autriche 16 avril 1956, Chypre 24 mai 1961, Suisse 6 mai 1963, Malte 29 avril 1965, Portugal 22 septembre 1976, Espagne 24 novembre 1977, Liechtenstein 23 novembre 1978, Saint-Marin, 16 novembre 1988, Finlande 5 mai 1989.

3 La République fédérative tchèque et slovaque a été membre du 21 février 1991 au 31 décembre 1992.

4 Initialement, c'est-à-dire avant sa dislocation, la Yougoslavie avait posé sa candidature. Celle-ci a même donné lieu à un avant-projet d'avis révisé de la part de l'Assemblée parlementaire (Doc. n° 6190).

5 Par le passé, il est arrivé que l'Assemblée prenne l'initiative de demander au Comité des Ministres d'inviter un nouveau membre. Ce fut le cas en 1951 pour l'Autriche (Résolution 91) et en 1977 pour l'Espagne (Recommandation 820).

6 Sur ce point voir Lalumière, «Le Conseil de l'Europe et les pays de l'Europe de l'Est», AEL, Vol. II, livre 2 (1990) 14 s.

7 Voir H. Stanner, Le maintien des principes devrait être plus important que le nombre des pays membres, Europe (1993) 17.

8 En ce sens voir le rejet, au sein de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée, par une voix d'écart, de la demande d'ajournement de l'examen de la candidature de la Roumanie - Rapport Jansson, Doc. n° 6918 (1993).

9 Le statut de membre associé, expérimenté au début des années cinquante au profit de la RFA et de la Sarre, en vue de préparer leur adhésion en qualité de membre à part entière, n'apparaissait pas comme des plus opérationnels pour préparer l'admission des PECO.

10 Régi par l'article 55 du règlement de l'Assemblée.

11 Profitent présentement de la qualité d'invité spécial la Lettonie (depuis le 18 septembre 1991) l'Albanie (depuis le 25 novembre 1991), la Russie (depuis le 14 janvier 1992), la Croatie (depuis le 4 mai 1992), le Belarus et l'Ukraine (depuis le 16 septembre 1992), l'ancienne République yougoslave de Macédoine (depuis le 13 mai 1993), la Bosnie-Herzégovine (depuis le 28 janvier 1994).

12 Version amendée de l'article 55 bis du règlement de l'Assemblée par la résolution 1009 (1993), Doc. n° 6875.

13 A savoir l'Arménie le 22 décembre 1991, l'Azerbaïdjan le 24 janvier 1992, la Géorgie le 4 mars 1993.

14 Voir Assemblée parlementaire, «L'extension géographique du Conseil de l'Europe», RUDH (1993) 186.

15 Pour un inventaire des pays susceptibles d'être intéressés par le statut de membre associé c'est-à-dire en réalité les ex-républiques soviétiques situées en Asie, voir RUDH (1993) 187.

16 Article 3: «Tout Membre du Conseil de l'Europe reconnaît le principe de la prééminence du Droit et le principe en vertu duquel toute personne placée sous sa juridiction doit jouir des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il s'engage à collaborer sincèrement et activement à la poursuite du but défini au chapitre 1er».

Article 4: «Tout Etat européen considéré capable de se conformer aux dispositions de l'article 3 et comme en ayant la volonté peut être invité par le Comité des ministres à devenir Membre du Conseil de l'Europe».

17 Cette évolution semble néanmoins parfois ignorée en doctrine; voir par exemple J.-L. Burban, Le Conseil de l'Europe (2ème éd. 1993) 14-15.

18 Voir Rapport Tcharschys - Doc. n° 6484 et conclusions du Bureau de l'Assemblée sur l'extension géographique du Conseil de l'Europe, RUDH (1992) 182.

19 Projet de recommandation adopté le 3 décembre 1993, Doc. n° 6975 avec l'exposé des motifs du rapporteur M. Reddemann.

20 Ce rattachement est fondé sur la délimitation de la frontière orientale du continent européen retenue par les géographiques européens (ex-soviétiques compris).

21 S'agissant de la Fédération de Russie, ne seront toutefois concernés que les Etats sécessionnistes dont le territoire serait situé dans la partie européenne de la Fédération.

22 «Les Hautes Parties contractantes s'engagent à organiser à des intervalles raisonnables des élections libres au scrutin secret dans des conditions qui assurent la libre expression de l'opinion du peuple sur le choix du corps législatif». La Déclaration du Sommet de Vienne du 9 octobre 1993 rappelle, quant à elle, que «les représentants du peuple doivent avoir été choisis par voie d'élections libres et honnêtes, au suffrage universel».

23 Voir entre autres - Rapport Columberg, Doc. n° 6598 (§3) relatif à la demande d'adhésion de la Bulgarie. Rapport Hörcsik, Doc. n° 6823 (§2) relatif à la demande d'adhésion de la Slovénie.

24 Lors de l'examen de la candidature de l'Estonie, cette considération, bien que soulevée dans le rapport d'expertise, du juge Pekkanen et du commissaire Danelius («Les droits de l'homme en Estonie», RUDH (1992) 191 & 36), a été occultée dans les rapports d'instruction établis pour le compte de l'Assemblée par les commissions compétentes (cf. Rapport Bindig, Doc. n° 6824) au motif que les conditions d'acquisition de la citoyenneté estonienne venaient d'être assouplies et apparaissaient comme très libérales.

25 Voir en ce sens: Rapport Rathbone au nom de la Commission des affaires politiques de l'Assemblée parlementaire, Doc. n° 6597, 2 & 9.

26 Voir en ce sens les avis n° 154, 155, 161, 170 et 176 de l'Assemblée parlementaire.

27 Avis n° 168 (1993) de l'Assemblée parlementaire relatif à la demande d'adhésion de la Lituanie, §6.

28 Avis n° 150 (1990) de l'Assemblée parlementaire relatif à la demande d'adhésion de la Hongrie, §2.

29 Voir Burban, supra note 16, 15.

30 Voir déjà en ce sens H. Robertson, Le Conseil de l'Europe (1962) 39.

31 Respectivement Rés. (77) 32, Rés. (78) 48.

32 Rés. (76) 37.

33 Dans le même sens voir Rapport explicatif du projet de protocole n° 11 à la CEDH Doc. DH/PR (93) 13, 28 «... l'acceptation totale du mécanisme de contrôle institué par la Convention est désormais considéré comme une condition politique de l'admission à l'Organisation...»

34 Voir le projet de la Commission ad hoc pour la révision du statut, RUDH (1992) 186.

35 Les premières ratifications de la CEDH par des PECO (Bulgarie, Tchécoslovaquie, Pologne et Hongrie) se sont largement pliées à cette exigence.

36 Recommandation 1223 (1993) relative aux réserves formulées par les Etats membres aux conventions du Conseil de l'Europe avec le Rapport Gundersen, Doc. n° 6856.

37 En l'occurrence, depuis la demande d'avis concernant l'adhésion de la Fédération de Russie, Rés. (92) 27 [A l'origine la lettre de candidature des autorités russes ne comportait aucune promesse d'adhérer à la CEDH].

38 Si ce n'est malgré tout que l'obligation de signature n'est pas comprise comme s'étendant ipso facto aux protocoles.

39 A titre de comparaison, on rappellera que pour souscrire à la clause de l'article 25, la RFA attendit trois ans après ratification de la Convention, les Pays-Bas six ans, la France sept ans, le Royaume-Uni quinze ans, la Turquie trente ans.

40 Sur la contribution du Conseil de l'Europe et la CEDH à la formation d'un droit constitutionnel européen, voir par exemple les rapports de G. Malinverni et J.F. Flauss au Colloque organisé à Strasbourg les 18 et 19 juin 1993 par l'Institut des Hautes études européennes «Vers un droit constitutionnel européen», RUDH (1994) n° spécial, à paraître.

41 Sur cette question voir Flauss, «De la dénonciation partielle de la CEDH», Mélanges en l'honneur de J. Velu (1992) 1253-1268.

42 Sur la recommandation 1201 (1993) relative à un protocole additionnel à la CEDH sur les droits des minorités ainsi que sur la texte de la proposition de protocole additionnel concernant les personnes appartenant à des minorités nationales, voir le commentaire de H. Klebès, RUDH (1993) 184 s.

43 Intéressante illustration de l'efficacité indirecte de la soft-law au sein des organisations internationales: des normes qui en tant que telles n'accéderont vraisemblablement pas au rang de règles conventionnelles font néanmoins l'objet, matériellement, d'une mise en _uvre anticipée.

44 Aucune mention relative à la condition du respect des droits des minorités ne figure dans les avis concernant l'adhésion de la Hongrie n° 153 (1990), de la Pologne n° 154 (1990), de la République fédérative tchèque et slovaque n° 155 (1991), de la Bulgarie n° 161 (1992).

45 Voir spécialement les avis n° 170 (1993) (Estonie), n° 174 (1993) (République Tchèque), n° 175 (1993) (Slovaquie), n° 176 (1993) (Roumanie).

46 Avis n° 175 (1993) relatif à la demande d'admission de la Slovaquie; avis n° 176 (1993) relatif à la demande d'admission de la Roumanie.

47 Voir les avis n° 174, 175 et 176 de l'Assemblée parlementaire.

48 En ce sens voir l'avis n° 170 (1993) relatif à la demande d'adhésion de l'Estonie (§5).

49 Rés. (93) 37 dont l'un des visas est libellé comme suit «A la lumière des engagements pris par la Roumanie dans ses contacts avec le Conseil de l'Europe, y compris son Assemblée, en vue de son adhésion...»

50 Comparer d'une part Rés. (92) 69 (Croatie), 93 (3) (République tchèque), (93) 4 (Slovaquie) et d'autre part Rés. (91) 21 (Estonie), (91) 22 (Lituanie), Rés. (92) 1 (Roumanie), (93) 9 (Belarus) et (93) 29 (Moldova).

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