La formation du droit international dans le cadre des Nations Unies¹

Alain Pellet ²

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1. La place faite au droit international dans la Charte des Nations Unies est des plus réduites. Alors que les combats font encore rage dans le Pacifique, légitimement, l'obsession du maintien de la paix et de la sécurité internationales domine à Dumberton Oaks à San Francisco. Tout au plus concède-t'on que le «respect des obligations nées des traités et autres sources du droit» devrait en être une conséquence (préambule, alinéa 3) et que «l'ajustement ou le règlement de différends ou de situation, de caractère international, susceptibles de mener à une rupture de la paix» doit être réalisé «par des moyens pacifiques, conformément aux principes de la justice - toujours citée en premier lieu - et du droit international (article 1^er, paragraphe 1)».

La piètre estime dans laquelle est tenue le droit international comme moyen d'assumer le maintien de la paix et de la sécurité internationales apparaît, de manière presque caricaturale, dans le paragraphe 2 de l'article 94 qui reconnaît au Conseil de sécurité une compétence discrétionnaire pour apprécier les suites qu'il convient de donner - ou non - à un refus d'exécution d'un arrêt de la Cour internationale de justice.

On est loin du juridisme abstrait et quelque peu moralisateur du Pacte de la Société des Nations dont le préambule insistait sur la nécessité «d'observer rigoureusement les prescriptions du droit international, reconnues désormais comme règle de conduite effective des Gouvernements», dont de nombreux articles imposaient aux Etats membres de recourir au règlement arbitral ou judiciaire et dont l'article 18 privait d'effet obligatoire les traités non enregistrés.

2. Il serait, certes, excessif de prétendre que les Nations Unies ont assuré le règne du droit dans les relations internationales mais, concrètement, le droit des gens a, durant les cinquante années de vie du nouveau système, joué un rôle très supérieur à celui que lui assignait la lettre de la Charte, dont certaines dispositions ont connu une fortune inattendue.

C'est le cas d'abord de l'article 2, paragraphe 2, qui énonce le principe selon lequel les Membres de l'Organisation «doivent remplir de bonne foi les obligations qu'ils ont assumées aux termes de la présente Charte» et dont la célèbre Déclaration 2625 (XXV) du 24 octobre 1970, «relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies», étend le champ d'application d'une part à l'ensemble «des principes et règles reconnus du droit international» et, d'autre part, plus spécifiquement, aux obligations découlant d'accords internationaux.

3. Ce même paradoxe est tout aussi frappant si l'on se réfère plus spécifiquement à la formation du droit international sur laquelle la Charte demeure d'une saisissante discrétion, mais à laquelle les Nations Unies ont puissamment contribué depuis 50 ans.

Exception faite de l'article 13, paragraphe 1.a., qui charge l'Assemblée générale de provoquer des études et de faire des recommandations en vue d'«encourager le développement progressif du droit international et sa codification», la Charte ne contient aucune disposition directement liée au processus de formation du droit international (law-making process), sinon peut-être l'article 102 relatif à l'enregistrement des traités. Rien de comparable, par exemple, au pourtant timide article 19 du Pacte, qui encourageait l'Assemblée de la S.d.N. à inviter de temps à autre «les Membres de la Société à procéder à un nouvel examen des traités devenus inapplicables».

Si l'on se réfère à l'utile trilogie dégagée par Michel Virally,³ le «pouvoir de décider», coincé entre le «pouvoir de débattre» et celui d'agir, est réduit à la portion congrue: l'Assemblée générale peut débattre mais, excepté en ce qui concerne la vie interne de l'Organisation, ses discussions ne débouchent que sur des recommandations, par définition sans valeur obligatoire (articles 10, 11 et 14), non sans restrictions d'ailleurs (article 12); quant au Conseil de sécurité, il est investi du pouvoir de décider, mais essentiellement, sinon exclusivement, en vue de promouvoir des actions coercitives (article 25 et chapitre VII), de même que la C.I.J., dont, conformément à la vocation d'un «organe judiciaire» (article 92), les décisions ne sont obligatoires que «pour les parties en litige et dans le cas qui a été décidé» (article 59 du Statut). On est bien loin du rêve de «Parlement mondial» qui hantait l'imagination d'une partie de la doctrine durant l'entre-deux guerres et l'immédiat après-guerre ou de certaines délégations, latino-américaines surtout, à San Francisco.

4. C'est pourtant sur ces bases incertaines que s'est édifiée la formidable machine à «fabriquer» du droit international que sont devenues les Nations Unies. Sous leur influence et, bien souvent, par leur action directe, le droit des gens s'est trouvé profondément transformé, aucun domaine n'ayant été épargné:

- le maintien de la paix et de la sécurité internationales a fait l'objet d'une multitude de directives qui encadrent l'action des Etats et de l'Organisation elle-même dans un «maillage juridique» de plus en plus serré qui n'épargne ni les conditions et les modalités du recours à la force, ni celles du règlement pacifique des différends;

- l'«entreprise du désarmement»⁴ a connu un essor sans précédent;

- relevant traditionnellement du «domaine réservé» des Etats, les droits de l'homme sont devenus, par excellence, un objet de réglementation internationale;

- les relations économiques internationales, que ce soit dans les domaines monétaires, commerciaux ou financiers, ont fait l'objet d'une prolifération phénoménale de normes juridiques que la «déréglementation» actuelle n'a pas freinée, et des branches entièrement nouvelles du droit ont écloses, à commencer par le «droit international du développement», tandis que le «droit de l'environnement» est en cours de systématisation, l'un et l'autre trouvant leur trait d'union dans la notion de «développement durable»;

- enfin, et c'est peut-être le plus important aux yeux du juriste, le «droit constitutionnel» de la société internationale, dont les principes ont été codifiés, a été fixé et considérablement développé.

5. Cette explosion normative n'a pas été le résultat d'un processus univoque. L'intervention des Nations Unies y a revêtu les formes les plus diverses: elles ont assumé un rôle de simple impulsion dans certains cas - des «idées de normes» y sont lancées, mais elles se concrétisent ailleurs (en matière de commerce international par exemple, même si la «révolution préférentielle» a pris corps au sein de la CNUCED) -, de cadre de négociations (pour le désarmement notamment) et, parfois, de mise en _uvre (le réseau institutionnel mis en place pour la protection internationale des droits de l'homme en est sans doute le meilleur exemple), d'édiction directe ou de codification (ici encore sous des formes variées) ou, et peut-être surtout, elles ont puissamment contribué à la formation de normes nouvelles par la répétition obstinée de recommandations qui ont été à l'origine de règles coutumières, la volonté «molle» qui y est exprimée se trouvant «durcie» par l'alchimie mystérieuse du processus coutumier, phénomène un peu comparable à celui qui, à un autre niveau, conduit des «décisions judiciaires» et arbitrales à «la jurisprudence».

C'est que l'on ne saurait réduire la notion de «formation du droit international» à celle, traditionnellement chère aux internationalistes, de «sources formelles». Sans doute, celle-ci conserve-t'elle son utilité en ce sens que si une règle peut-être rattachée à une source, son caractère de norme juridique n'est plus discutable. Mais le juriste contemporain ne peut s'en tenir à ces certitudes trop confortables. La norme juridique ne peut être réduite à un commandement. Le droit peut, certes, être obligatoire, mais il peut aussi être incitatif, recommandé, exhortatoire ou, à l'autre bout du spectre, impératif et «cogens»; n'en déplaise à certains,⁵ la normativité est devenue relative; il n'y a pas de «seuil» de la juridicité; la norme ne peut être détachée du processus dont elle est issue (law-making process). Et, dans l'établissement de cette hiérarchisation entre les normes du droit des gens, comme dans le processus qui y aboutit, les Nations Unies jouent, dans le monde contemporain, un rôle de tout premier plan.

6. Au demeurant, parler, à cet égard, «des» Nations Unies en général relève probablement d'une simplification excessive. Que, globalement, «les Nations Unies» aient puissamment contribué à modifier et approfondir l'ordre juridique international, cela est indéniable; mais, les différents organes qui contribuent à cette évolution le font de manière bien différente, chacun à sa manière. Il serait intéressant, sans aucun doute, d'étudier l'apport, à cet égard, du Conseil économique et social, ou de la Commission des droits de l'homme, ou d'autres organes subsidiaires de l'Assemblée générale comme la CNUCED ou le Comité de la Décolonisation; mais la vocation - modeste - de synthèse de cet article ne s'y prête pas. Il ne peut guère faire plus que d'énoncer quelques banalités sur le rôle respectif de l'Assemblée générale, du Conseil de sécurité, et quelques allusions à ceux de la Cour internationale de justice et de la Commission du droit international.

Toutefois, même en s'en tenant à ces pièces maîtresses du dispositif institutionnel «onusien» de production normative, force est de constater que, pas plus que le processus n'est univoque, le mouvement n'est linéaire. Aussi abusivement simplificatrice que soit cette présentation, il n'est, dès lors, peut-être pas inutile de brosser, à très gros traits, un tableau de la situation actuelle, par contraste avec celle qui prévalait il y a vingt-cinq ans en ce qui concerne la contribution des Nations Unies à la formation du droit international.

I. L'évolution du système «onusien» de formation de normes juridiques internationales

7. Dès lors que le processus de formation des normes est un mouvement continu, il est quelque peu arbitraire de s'arrêter sur telle période plutôt que sur telle autre. L'opposition entre la période actuelle et celle de la fin des années 1960 ou du début des années 1970 est cependant commode et riche d'enseignements - moins parce que ces dernières sont à mi-chemin du cinquantenaire auquel est consacré ce numéro spécial que parce que l'une comme l'autre constituent l'apogée de cycles, nettement caractérisés, des relations internationales, dont les incidences sur la formation des normes juridiques internationales sont nettes et, singulièrement, en ce qui concerne le rôle qu'y jouent les Nations Unies.

A une situation de guerre froide dans laquelle l'Ouest faisait figure d'assiégé, a succédé un monde unipolaire dominé par une seule super-puissance; à l'opposition idéologique de la première période s'est substitué un consensus mou en faveur d'un «libéralisme de bien-être» dont les valeurs sont mal définies; la résignation docile a relayé l'enthousiasme contestataire du Tiers Monde; et la pax americana - relative mais armée - a éclipsé l'équilibre de la terreur.

Bien entendu, la rupture que constitue la chute du communisme à l'Est de l'Europe et qu'illustre la crise du Golfe, n'exclut pas d'autres césures - et l'on pense, en particulier à l'année 1960 qui a vu l'irruption du Tiers Monde sur la scène internationale et un spectaculaire retournement de majorité au sein des Nations Unies. Mais celle-ci n'a pas eu, sur le processus de formation des normes dans le cadre de l'Organisation mondiale, les mêmes effets profondément novateurs que la chute du mur de Berlin: si la majorité a changé - et celle, pro-occidentale, des années 1950 était plus invariablement «automatique» que celle «progressiste» des deux décennies suivantes -, la coupure du monde qu'elle manifestait demeurait nette et avait les mêmes effets apparemment paralysants sur le processus normatif; alors que l'unification idéologique et la domination incontestée des Etats-Unis durant les années 1990 l'ont, toujours en apparence, profondément bouleversé.

A y regarder de près cependant, le contraste est peut-être moins marqué qu'il y paraît.

8. Si l'on «braque le projecteur» sur la décennie 1965-1975 (ou, plus largement encore, sur les années 1960-1988), que constate-t'on?

- le pouvoir de décision du Conseil de sécurité est inhibé par le veto - ou par la crainte du veto;

- l'abondance de la «productivité normative» de l'Assemblée générale n'a d'égal que son inefficacité et son irréalisme;

- la paralysie du Conseil et l'impuissance de l'Assemblée entraîne l'effacement du Secrétaire général après l'échec de la tentative de Dag Hammarjkjöld pour assumer pleinement les prérogatives de sa fonction et pallier les carences des organes intergouvernementaux;

- le discrédit dont est victime la Cour internationale de justice à la suite du malheureux arrêt de 1966 dans l'affaire du Sud-Ouest africain et du fait de la suspicion dans laquelle elle est tenue par les pays de l'Est et ceux du Tiers Monde, l'empêche de jouer un rôle important et du développer sa jurisprudence;

- tandis qu'il faut reconnaître à la C.D.I., au niveau politiquement modeste qui est le sien, le mérite d'avoir donné, au contraire, une impulsion décisive à la codification durant cette période pendant laquelle sont adoptées les grandes conventions sur les relations diplomatiques et consulaires et sur le droit des traités et lancés les travaux relatifs au droit de la responsabilité internationale et la succession d'Etats.

Ces résultats positifs ne suffisent pas à effacer l'impression, globalement négative, mais peut-être injuste (v. infra, n°10), que dégage, avec le recul du temps, l'analyse du dispositif normatif et institutionnel des Nations Unies.

9. Une analyse, tout aussi superficielle, de la situation actuelle est, à première vue au moins, plus réconfortante:

- le pouvoir de décision du Conseil de sécurité, qui n'hésite pas à interpréter la Charte de manière constructive, connaît une résurrection spectaculaire;

- comme par un phénomène de vases communicants, l'Assemblée générale, au contraire, s'assagit et suit et consolide les évolutions normatives davantage qu'elle n'en prend l'initiative;

- le Secrétaire général fait plus largement usage de son rôle de proposition, non seulement dans le cadre circonstanciel de l'article 99 de la Charte, mais aussi en ouvrant des perspectives créatrices et globales, avec, par exemple, ses Agendas pour la paix (1992) ou pour le développement (1993); et il n'hésite pas, lorsqu'il l'estime nécessaire, à s'opposer aux décisions du Conseil de sécurité comme il l'a fait à plusieurs reprises à propos de la FORPRONU;

- la C.I.J. semble sortie de sa léthargie et, en dépit de la lenteur, parfois désespérante, de ses procédures, elle a retrouvé le capital de confiance et de respect qui en font réellement la «Cour mondiale»;

- tandis que, on peut le craindre, la C.D.I., lentement mais sûrement, perd une bonne partie de son influence.

10. Les statistiques confirment, prima facie, la réalité de cette perception plus intuitive que scientifique du contraste entre les deux périodes considérées:

- durant ses quarante cinq premières années d'existence, le Conseil de sécurité a adopté, en tout et pour tout, 659 résolutions, soit, en moyenne, moins de 15 par an; cinq ans plus tard, depuis le 2 août 1990, date à laquelle est intervenue sa première résolution relative à la crise du Golfe, il en a adopté 350 de plus, au rythme moyen d'environ 70 chaque année et, en général, celles-ci ont porté sur des problèmes cruciaux;

- en revanche, le nombre de résolutions de l'Assemblée générale est resté relativement stable durant les quinze dernières années (234 durant la première partie de la 49^ème session, 240 durant la période correspondante de 1989 et 233 en 1980); le saut quantitatif s'est produit durant les années 1970 et tout ce que l'on peut dire est que, vingt cinq ans plus tard, «l'inflation semble maîtrisée»;

- en ce qui concerne la C.I.J., la situation est bien connue: au 31 juillet 1995, onze affaires, consultatives ou contentieuses, sont inscrites au rôle, ce qui correspond à peu près à la moyenne de ces dernières années (jusqu'à 12 à certains moments); mais elle ne rend toujours que deux ou trois arrêts par an et sa «productivité» très faible est certainement un facteur de découragement pour les Etats qui, cependant, lui soumettent des affaires de plus en plus sensibles politiquement;

- quant à la C.D.I., il est frappant - et un peu affligeant - de constater que, depuis 1986, aucun des projets d'articles qu'elle a élaborés n'a été transformé en convention et que les Etats, représentés à la Sixième Commission de l'Assemblée générale, semblent bien décidés à la tenir à l'écart des sujets les plus sensibles (droit de l'environnement, droit des relations économiques internationales).

Au demeurant, le droit n'est pas une science exacte, et si ces statistiques fournissent, sans aucun doute, des indications sur les changements qui ont marqué le processus de formation des normes au sein des Nations Unies, elles sont, évidemment, loin d'épuiser le sujet et, à certains égard, elles occultent même certains aspects importants.

11. Ceci apparaît nettement si l'on considère à nouveau la période couvrant les années 1960 à 1975. Les apparences ne lui sont pas favorables: inhibition, inefficacité, irréalisme, impuissance, discrédit, semblent être les mots clés qui caractérisent la période (v. supra, n°9). La réalité est cependant plus subtile et nuancée.

D'abord parce que la non-adoption de normes juridiques constitue aussi une composante non négligeable du processus normatif. Le fait, par exemple, que le Conseil de sécurité n'ait pas pu décider que le régime de Franco en Espagne constituait une menace contre la paix est aussi significatif et éclairant quant à l'interprétation de la Charte que le fait que, quarante six ans plus tard, il ait décidé que la situation en Somalie constituait une telle menace (résolution 733 (1992) du 23 janvier 1992) - étant toutefois précisé que l'abstention d'agir ou l'absence de qualification de la part des organes compétents de l'Organisation donne, assurément, une indication intéressante sur l'opinio juris des Etats membres de ces organes mais n'est pas déterminante. Ainsi, bien que le Conseil de sécurité n'ait pas décidé que le minage des ports du Nicaragua et les autres activités militaires et paramilitaires contre celui-ci constituaient une agression, ou même une rupture de la paix ou une menace contre la paix et la sécurité internationales, la C.I.J., se plaçant sur le terrain du droit coutumier - le seul pour lequel elle avait compétence en l'espèce - n'a pas hésité à s'interroger (de façon du reste peu conclusive) sur la question.⁶

Quoiqu'il en soit, la rareté relative des décisions prises par les organes des Nations Unies durant cette période a également eu cette conséquence paradoxale que, lorsqu'ils en prenaient, celles-ci ont souvent revêtu une importance absolument capitale. Que l'on pense, par exemple, à l'impact de la trop fameuse résolution 242 (1967) du Conseil de sécurité en date du 22 novembre 1967 ou à l'influence (pas forcément positive !) qu'à exercée, sur la formation du nouveau droit de la mer l'arrêt de la C.I.J. du 20 février 1969 dans les affaires du Plateau continental de la mer du Nord. Plus généralement d'ailleurs, le rôle qu'ont joué les quelques 50 arrêts (dans à peine 25 affaires) et 21 avis consultatifs rendus par la Cour entre 1945 et 1989, sur l'évolution du droit des gens durant cette période, est inversement proportionnel à leur nombre limité, et leur rareté, autant que leurs grandes qualités intrinsèques, constitue sans doute un facteur supplémentaire de leur retentissement.

12. De son côté, l'Assemblée générale a joué un rôle bien plus considérable dans la formation du droit international que ce que ses compétences limitées aux seules recommandations (au moins hétéronormatrices) semblaient impliquer.⁷ Il n'est que de songer au formidable tournant dans la conception du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes qu'a constitué la résolution 1514 (XV) qui a induit une inversion totale de l'interprétation de la Charte en la matière: de «colonialiste» qu'elle était à l'origine (et elle l'était indiscutablement, ne fût-ce que du fait de son chapitre XI, la «Déclaration relative aux territoires non autonomes», qui encadrait (modestement) le régime colonial, sans aucunement le réprouver), elle est devenue un instrument anti-colonial. Comme l'a dit la Cour, «[d]ans ce domaine comme dans les autres, le corpus juris gentium s'est beaucoup enrichi»⁸ et, dans cette évolution, l'Assemblée a exercé une influence déterminante. Le droit de la décolonisation est loin d'être un exemple isolé; la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948, la résolution 1803 (XVII) sur la souveraineté permanente sur les ressources naturelles, la Déclaration de 1963 des principes juridiques régissant les activités des Etats en matière d'exploration et d'utilisation de l'espace extra-atmosphérique, celles de 1965 ou de 1981 sur l'inadmissibilité de l'intervention dans les affaires intérieures des Etats, de 1970 sur les principes régissant le fond des mers et des océans au-delà des limites de la juridiction nationale, la Déclaration de Manille de 1982 sur le règlement pacifique des différends ou la Déclaration sur le droit au développement ont, chacune dans son domaine, constitué des jalons normatifs décisifs et exercé une influence qui va très au-delà de leur nature «recommandatoire».

D'autres, il est vrai, ont eu un impact moindre ou moins durable; la résolution 3314 (XXIX) du 14 décembre 1974, parce que l'Assemblée générale s'est aventurée dans un domaine, celui du maintien de la paix et de la sécurité internationales, qui n'est le sien que marginalement et parce que, de compromis en compromis, le texte en est, finalement, insignifiant; les grandes résolutions des années 1974 et 1975 sur le nouvel ordre économique international parce que, au contraire, ils reposaient sur un consensus trop précaire, trop indifférent aux rapports de force réels.

Il reste que, dans l'ensemble, l'Assemblée générale sans être un «Parlement mondial» - ce quelle n'est certainement pas - a été regardée comme telle par les opinions publiques et a contribué à faire évoluer le droit, de manière souvent décisive, dans des directions très nouvelles, que ces évolutions aient été consacrées par de grandes conventions unilatérales (comme en matières de droits de l'homme ou de droit de la mer et de l'espace) ou non. Qui oserait, aujourd'hui, prendre le contre-pied de la Déclaration 2625 (XXV) relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre Etats, conformément à la Charte des Nations Unies - quand bien même elle s'éloigne bien souvent de l'esprit, et parfois de la lettre, de la Charte originelle? Quel juriste sérieux pourrait contester que les grands fonds marins ou l'espace extra-atmosphérique sont le patrimoine ou l'«apanage» commun de l'humanité toute entière, vis-à-vis des Etats qui ont ratifié les conventions qui en précisent - tant bien que mal - le régime, comme de ceux qui ne les ont pas ratifiées? Qui s'aventurerait - sauf peut-être quelque néo-maoïste attardé - à soutenir que les droits de l'homme relèvent essentiellement de la compétence nationale d'un Etat?

13. Ce bilan, généralement «globalement positif», et qui est d'abord celui de la période de guerre froide, vient, pour le moins, tempérer le jugement sévère auquel risque de conduire une analyse institutionnelle trop superficielle (v. supra, n°8).

Il n'est paradoxal qu'en apparence que l'apport essentiel à la formation et à l'évolution du droit international soit venu d'abord de l'Assemblée générale et, dans une mesure moindre de la C.D.I., l'une et l'autre dépourvues de pouvoirs de décisions propres. Il y a maintes raisons à cela; et, notamment, celles-ci:

i) Indépendamment de son absence de pouvoir de décision, l'Assemblée générale apparaît comme un formidable forum où tous les sujets peuvent être abordés, toutes les situations évoquées. Ici, pas de veto: la France ou l'U.R.S.S. peuvent s'opposer à ce que la question algérienne ou la situation en Afghanistan soient traitées par le Conseil de sécurité, elles ne le peuvent pas à l'Assemblée. L'extraordinaire nouveauté introduite par la création des organisations internationales à vocation politique générale tient moins à ce qu'elles sont dotées d'un pouvoir, toujours restreint, de décision qu'au fait que, nonobstant l'article 2, paragraphe 7, de la Charte, tous les problèmes peuvent y être abordés et discutés selon des procédures et des modalités quasi-parlementaires avec ou sans l'accord des Etats intéressés, même s'ils sont puissants. Qu'une décision soit prise ou non importe finalement moins que le simple fait qu'un débat ait eu lieu et cette simple perspective n'est pas sans influencer les comportements étatiques. Si une norme a pour fonction d'influer la conduite de ses destinataires, nous sommes bien au coeur du débat. Du «pouvoir de débattre» (v. supra, n°3) comme élément du processus normatif...

ii) L'absence de droit de veto explique aussi bien sûr que l'Assemblée n'ait pas connu la période de glaciation qu'a connue le Conseil de sécurité durant la guerre froide. Mais ce n'est pas une explication suffisante à la «fortune normative» des recommandations de l'Assemblée générale. Sans doute, certaines d'entre elles sont-elles demeurées lettre morte. C'est le cas d'abord de maintes résolutions intervenues sur des situations concrètes: les Etats-Unis n'ont guère été plus sensibles à la «déploration» par l'Assemblée générale de l'intervention armée à la Grenade (résolution 38/7 du 2 novembre 1983) que l'U.R.S.S. ne l'a été aux multiples appels lancés au retrait des troupes étrangères d'Afghanistan ou la France à la condamnation rituelle et quasi-unanime du maintien de son contrôle sur l'«île comorienne de Mayotte», pour ne rien dire du mépris souverain dans lequel l'Afrique du Sud ou Israël ont tenu les résolutions de l'Assemblée les concernant. Mais ici encore, celle-ci est sortie de son domaine propre et ces échecs sont, finalement, plus ceux du Conseil de sécurité que les siens propres. Au surplus, en tentant, souvent maladroitement, de se substituer à lui, elle n'en a pas moins joué un rôle louable de gardienne du droit international en réaffirmant le caractère obligatoire de principes bafoués et en pérennisant l'opinio juris indispensable à leur existence en tant que normes juridiques. Elle a pu le faire avec d'autant plus de vigueur que les Etats ainsi condamnés pouvaient se fonder sur le caractère non obligatoire de ces résolutions pour n'en pas tenir compte: les apparences étant sauves, point n'est besoin de menacer de se retirer de l'Organisation; il y a fort à parier qu'il n'en aurait pas été de même dans bien des cas si la condamnation était venue du Conseil de sécurité... Dans d'autres hypothèses, l'inefficacité relative des textes adoptés par l'Assemblée a tenu à une mauvaise appréciation des rapports de force, qui ne leur a pas permis de produire tous les effets attendus; le feu de paille du nouvel ordre économique international (v. supra, n°12) en est l'exemple, attristant, le plus topique.

Mais, au bout du compte, ce sont des exceptions. Dans l'ensemble, l'Assemblée générale s'est montrée bien plus réaliste qu'on ne le dit souvent. La recherche systématique du consensus, surtout à partir du milieu des années 1960, a été le signe de ce pragmatisme, et la garantie de l'efficacité normative des résolutions. Et, ici encore, ceci n'eût pas été possible sans le système de vote, fondé sur le principe «un Etat/une voix», instauré par la Charte, qui fait peser une épée de Damoclès sur les Etats minoritaires tentés de s'opposer au consensus.

iii) Enfin, et non sans paradoxe, les blocages mêmes de la guerre froide ont certainement été pour beaucoup dans l'inventivité normative des Nations Unies jusqu'à ces dernières années. Il est à peine besoin de rappeler à cet égard que la très fameuse résolution 377 (V) («Union pour le maintien de la paix») a été adoptée pour pallier les carences du Conseil de sécurité lors de la guerre de Corée; que, si sa mise en _uvre intégrale n'a jamais été possible, elle a fait l'objet de multiples applications partielles; et qu'elle a été à l'origine des «opérations de maintien de la paix», dont il est résulté, finalement, un véritable système pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales, moins global que celui prévu par la Charte, moins contraignant aussi, mais certainement plus adapté à la situation internationale. Nécessité fait loi; et, pour être, sans doute, le plus spectaculaire, ce fameux «chapitre VI^bis» n'est pas un exemple isolé de relecture tonique de la Charte; la réinterprétation du principe du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes évoquée plus haut (n°12) en est un autre comme l'est également la réappréciation des relations respectives du développement et de la paix: alors que la Charte et, singulièrement, son article 55 font du premier une condition de la seconde, le développement est, progressivement, devenu un but en soi et certaines résolutions ont même inversé la relation et proclamé que «l'absence de guerre est (...) une condition primordiale du bien-être, de la prospérité matérielle et du progrès des Etats.⁹

14. La fin de la guerre froide a certainement modifié les équilibres institutionnels antérieurs et rendu plus conformes au schéma initial les relations entre les principaux organes des Nations Unies. Il n'est pas certain que le droit international gagne au change et l'on peut même se demander si le processus normatif ne s'en trouve pas, en grande partie, stérilisé.

L'Assemblée générale n'avait pu jouer le rôle décisif d'impulsion et de maturation des normes qui a été le sien durant 45 ans et qui a été brièvement décrit ci-dessus que du fait de, et «grâce à», la paralysie du Conseil de sécurité. Celui-ci, débarrassé de la menace permanente du veto occupe à nouveau le devant de la scène, sans avoir les moyens de «légiférer», ni même de promouvoir indirectement des règles générales et impersonnelles dont l'Assemblée avait su se doter. Au surplus, la domination exclusive d'un seul Etat, ne porte pas la promesse d'une approche dynamique du droit international dès lors que celui-ci a tout intérêt à la consolidation du statu quo. Ce sont ces hypothèses que la suite de cet article s'efforcera de «tester».

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1 Le sujet de cette contribution a fait l'objet de milliers de pages dans la littérature juridique internationale parmi lesquelles on peut citer, à titre d'exemple et parce que ces ouvrages lui sont entièrement et directement consacrés, R. Higgins, The Development of International Law through the Political Organs of the United Nations (1969) XXI-402p., ou E. McWhinney, Les Nations Unies et la formation du droit (1986) 292p.; v. aussi O. Schachter and C. C. Joyner (eds), United Nations Legal Order (1995) 2 vol., 1200p. Il ne saurait être question, dans ce cadre limité, de tenter d'en faire une nouvelle exploration, fût-elle superficielle. La seule ambition de l'auteur est d'essayer de recenser quelques problèmes de nature générale ou qui lui paraissent présenter une valeur exemplaire et de s'aventurer à mentionner quelques pistes de réflexion qui pourraient présenter de l'intérêt à l'aube du XXIème siècle. Les références doctrinales seront, dans la suite de cet article, limitées au strict nécessaire. Cette contribution est écrite en français, langue officielle des Nations Unies et du Journal européen de droit international, avec l'espoir que l'usage de la langue de Vattel, de Martens ou Georges Scelle ne découragera pas de trop nombreux lecteurs.

2 Professeur à l'Université de Paris X - Nanterre et à l'I.E.P. de Paris; Membre de la C.D.I.

3 L'organisation mondiale (1972) 155-207.

4 J. Klein, L'entreprise du désarmement (1946-1964) (1964) 325p.

5 Cf. Weil, «Vers une normalité relative en droit international?», RGDIP (1982) 5-47 (en anglais: AJIL (1983) 296-304; contra: A. Pellet, «Le bon droit et l'ivraie - plaidoyer pour l'ivraie», Mels. Chaumont (1984) 465-493; «The Normative Dilemma - Will and Consent in International Law», 12 Austr. Yb.I.L. (1992) 22-53 ou «Contre la tyrannie de la ligne droite - Aspects de la formation des normes en droit international de l'économie et du développement», XIX Thesaurus Acroasium (1992) 287-355; le présent article, qui s'inspire également d'une conférence prononcée en 1994 au British Institute of International and Comparative Law, reprend certains de ces éléments - superficiellement du fait du nombre restreint de pages dans lequel il doit couvrir un sujet immense et difficile.

6 Arrêt du 27 juin 1986, Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, Rec. 1986, 98-106.

7 Il n'y a sans doute pas lieu d'accorder une importance excessive au célèbre dictum de la C.I.J. dans l'affaire de la Namibie (avis du 21 juin 1971) selon lequel il serait «inexact de supposer que, parce qu'elle possède en principe le pouvoir de faire des recommandations, l'Assemblée générale est empêchée d'adopter dans des cas déterminés relevant de sa compétence, des résolutions ayant le caractère de décisions ou procédant d'une intention d'exécution» (Rec. 1971, 50). Il ne paraît pouvoir en aller ainsi que si les Etats intéressés ont, par avance ou a posteriori, reconnu une telle compétence à l'Assemblée ou si elle en est investie par une règle générale du droit international - ce qui était très probablement le cas en l'espèce.

8 Ibid., 32; v. aussi l'avis consultatif du 16 octobre 1975, Sahara occidental, Rec. 1975, 32.

9 Résolution 2626 (XXV) du 24 octobre 1970, Stratégie internationale du développement pour la deuxième décennie des Nations Unies pour le développement.

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