La Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales

II. Les obligations des Etats et des minorités

La Convention-cadre traite d'abord de l'égalité, notamment de l'égalité devant la loi. Les membres des minorités nationales doivent jouir, sans distinction aucune, des mêmes droits que les autres citoyens. Aussi l'article 4(1) de la Convention-cadre interdit-il les discriminations fondées sur l'appartenance à une minorité nationale. Mais le principe d'égalité n'apparaissant pas suffisant, la Convention-cadre accorde aux minorités des droits destinés à préserver leurs spécificités, à savoir leur caractère ethnique, culturel, linguistique ou religieux. En contrepartie, les minorités se sont vues imposer une obligation de loyalisme à l'égard de l'Etat dont elles sont les ressortissantes.

A. Le principe d'égalité

Il est indispensable que les membres d'une minorité puissent bénéficier de droits identiques à ceux reconnus à la majorité de la population et d'une égale protection de la loi. La Convention-cadre reprend ce principe admis de longue date par la Communauté internationale. La Déclaration de l'ONU et le Document de Copenhague insistaient déjà sur la nécessité de le consacrer.⁵¹ Quant à la CEDH, le bénéfice des droits et libertés qu'elle reconnaît doit être assuré sans distinction aucune, notamment fondée sur l'appartenance à une minorité nationale.⁵²

L'égalité en droit n'est pas à elle seule suffisante pour préserver le particularisme des minorités. Comme l'indiquait déjà la Cour Permanente de Justice Internationale dans son avis sur les écoles minoritaires en Albanie,

l'égalité en droit exclut toute discrimination; l'égalité en fait peut, en revanche, rendre nécessaire des traitements différents en vue d'arriver à un résultat qui établisse l'équilibre entre des situations différentes. On peut facilement imaginer des cas dans lesquels un traitement égal de la majorité et de la minorité dont la condition et les besoins sont différents, aboutirait à une inégalité en fait... L'égalité entre majoritaires et minoritaires doit être une égalité effective, réelle...⁵³

Aussi les Parties se sont elles engagées à prendre, s'il y a lieu, des mesures positives destinées à promouvoir dans tous les domaines de la vie économique, sociale, politique et culturelle, une égalité pleine et effective entre les personnes appartenant à une minorité nationale et celle appartenant à la majorité. A ce titre, des droits supplémentaires pourront être reconnus aux membres des minorités nationales pour réaliser une égalité effective et réelle entre minoritaires et majoritaires, et sans que l'on puisse considérer pour autant que ces droits constituent des mesures discriminatoires à l'égard de la majorité.⁵⁴

Le rapport explicatif précise que ces mesures, pour éviter d'être discriminatoires ou de violer les droits d'autrui, doivent être adéquates, c'est-à-dire conformes au principe de proportionnalité. En ce sens, elles ne doivent pas avoir une durée plus longue ou une portée plus large qu'il n'est nécessaire pour atteindre l'objectif d'une égalité pleine et effective.

Le principe d'égalité, même entendu largement, n'étant pas apparu comme suffisant pour protéger les minorités, il a été décidé de leur reconnaître un certain nombre de droits spécifiques.

B. Les obligations spécifiques des Etats à l'égard de leurs minorités nationales

Les obligations à propos desquelles un consensus s'est réalisé ne sont guère originales et se trouvent déjà de la Déclaration de Copenhague. Les premières ont simplement pour objet de préserver l'existence des minorités nationales sur le territoire des Etats. Les secondes visent à assurer la promotion des droits appartenant aux membres des minorités nationales.

1. L'obligation de protéger l'existence des minorités nationales

Il s'agit d'empêcher qu'une minorité nationale puisse disparaître, par la force ou par assimilation, du fait de l'Etat lui même ou de celui d'autres minorités.

Dans ce but, les Etats s'engagent d'abord à préserver l'existence «physique» des minorités nationales. Ils s'obligent à protéger toute personne appartenant à une minorité nationale contre des menaces ou actes de discrimination, d'hostilité ou de violence dont elle pourrait être victime en raison de son identité ethnique, culturelle, linguistique et religieuse (article 6(2)). Cette obligation a pour objet de préserver les minorités contre toute activité susceptible de menacer leur existence, notamment contre toute tentative d'épuration, d'extermination ou d'expulsion, que celle-ci soit l'_uvre de l'Etat, de la majorité ou d'autres minorités. Un accord sur cette obligation était déjà réalisé tant au niveau de l'OSCE⁵⁵ que de l'ONU.⁵⁶ D'une manière moindre, la Convention européenne des droits de l'homme prohibe les expulsions collectives d'étrangers.⁵⁷

Les Etats s'engagent également à préserver l'identité de leurs minorités nationales. Il est interdit aux Etats de mener, dans le cadre de leur politique générale d'intégration, une politique d'assimilation forcée des minorités. Certains Etats ont effectivement poursuivi une politique assimilationiste, visant à l'effacement systématique des caractéristiques propres aux groupes minoritaires vivant sur leur territoire et à l'alignement de leur sort sur celui de la majorité. Ainsi des Etats ont-ils interdit aux minorités l'usage de leur langue, de leurs journaux ou de leurs lieux de culte ou ont procédé à la destruction de leur patrimoine culturel. Une telle politique peut d'ailleurs se réclamer de principes aussi classiques que le principe d'égalité qui veut que la loi soit la même pour tous ou le principe majoritaire qui exige que la majorité impose sa volonté à la minorité. Ceux-ci sont alors exprimés «dans leur forme la plus simpliste».⁵⁸ Dorénavant, un Etat ne pourra pas assimiler une minorité à la majorité contre son gré.

Une telle interdiction s'exprime de manière positive par un engagement des Etats à préserver le particularisme des minorités par la promotion de

conditions propres à permettre aux personnes appartenant à des minorités nationales de conserver et développer leur culture, ainsi que de préserver les éléments essentiels de leur identité, que sont leur religion, leur langue, leurs traditions et leur patrimoine culturel.⁵⁹

Mais elle se traduit aussi de façon négative, par l'obligation des Etats de s'abstenir de «toute politique ou pratique tendant à une assimilation contre leur volonté des personnes appartenant à des minorités nationales». En outre, les Parties doivent veiller à protéger «ces personnes contre toute action destinée à une telle assimilation».⁶⁰

Enfin les Parties s'abstiennent, d'après l'article 16 de la Convention-cadre, de prendre des mesures qui modifieraient les proportions de la population dans une aire géographique où résident des personnes appartenant à des minorités nationales en vue de porter atteinte aux droits et libertés découlant des principes énoncés dans la Convention-cadre. On a voulu éviter que les Etats ne procèdent à des découpages territoriaux administratifs ou politiques arbitraires en vue de priver certaines minorités de leurs droits.

2. L'obligation de promouvoir l'identité des minorités nationales

L'article 5 de la Convention-cadre, inspiré du paragraphe 32.3 de la Déclaration de Copenhague, énonce d'une manière générale l'obligation pour les Parties

de promouvoir les conditions propres à permettre aux personnes appartenant à des minorités nationales de conserver de développer leur culture, ainsi que de préserver les éléments essentiels de leur identité, que sont leur religion, leur langue, leurs traditions et leur patrimoine culturel.

A ce titre, sont prévues diverses obligations dont certaines découlent déjà de la CEDH, mais que l'on a jugé nécessaire de rappeler en raison de l'ouverture de la Convention-cadre à des Etats non parties à la CEDH.

(a) Les obligations déjà prévues par la Convention européenne des droits de l'homme

La CEDH garantit des droits fondamentaux visant d'une manière générale à sauvegarder la dignité humaine, mais destinés aussi à protéger les groupes qui se différencient de la majorité. La Convention-cadre n'a donc pas cherché à établir à propos des minorités un catalogue complet de droits fondamentaux faisant double emploi avec celui de la CEDH. Elle a simplement mis en relief les droits plus particulièrement destinés à préserver les éléments essentiels de l'identité des minorités. Ces droits sont énumérés à l'article 7 de la Convention-cadre: liberté de réunion pacifique, liberté d'association, liberté d'expression, liberté de pensée de conscience et de religion. Bien que la liberté de réunion et d'association soit considérée comme particulièrement importante pour les minorités parce qu'elle leur permet de renforcer et de promouvoir leurs caractéristiques communes, la Convention-cadre se limite à la mentionner, renvoyant ainsi aux dispositions pertinentes de la CEDH. Celles-ci ont été jugées suffisantes. Les autres droits ont été précisés par la Convention-cadre.

Ainsi l'article 8 traite-t-il du droit pour les minorités de «manifester leur religion ou leur conviction ainsi que le droit de créer des institutions religieuses, organisations et associations». Contrairement au Document de Copenhague, le contenu et les modalités d'exercice de cette liberté ne sont pas décrits. Cette situation qui n'est pas fortuite exprime la volonté des auteurs de se référer au contenu de l'article 9 de la CEDH qui garantit la liberté religieuse et à l'interprétation qui en a été donnée par la Commission et la Cour européenne des droits de l'homme. La liberté religieuse est entendue de manière très large par la CEDH pour couvrir à la fois l'exercice du culte, les pratiques et les rites religieux ainsi que l'enseignement de la religion.⁶¹

La liberté d'expression, bien que prévue par l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme, est également mentionnée, car elle présente un caractère essentiel pour la sauvegarde de l'identité culturelle des minorités (article 9 de la Convention-cadre).⁶² Elle fait partie de ces droits unanimement reconnus par la communauté internationale comme étant fondamentaux à ce titre.⁶³ Elle suppose que les minorités puissent s'exprimer et diffuser des informations et des idées dans la langue minoritaire au delà des frontières et sans ingérence d'autorités publiques, avec les groupes d'autres Etats auxquels elles sont liées par leur origine nationale ou ethnique, par leur religion ou par leur langue. Elle implique également que les minorités nationales ne puissent faire l'objet de discriminations au niveau de l'accès aux médias.

A l'instar de la CEDH, la Convention-cadre prévoit que les Parties pourront soumettre les entreprises de radio sonore,⁶⁴ télévision ou cinéma à un régime d'autorisation, à condition que ce régime soit fondé sur des critères objectifs et ne soit pas discriminatoire. Ces deux exigences, qui n'ont pas leur pendant dans l'article 10 de la CEDH, ont été mentionnées parce qu'elles paraissent essentielles pour garantir la liberté d'information reconnue aux minorités.

La Convention-cadre insiste enfin sur la nécessité pour les Etats Parties de ne pas entraver la création et l'utilisation des médias écrits par les personnes appartenant à des minorités nationales et d'accorder à ces dernières, dans le cadre de leur système législatif et dans la mesure où cela leur est possible, la possibilité de créer et d'utiliser leurs propres médias. En toute occurrence, les Parties s'engagent à prendre toutes les mesures adéquates pour faciliter l'accès des médias aux personnes appartenant à des minorités nationales, afin de promouvoir la tolérance et permettre le pluralisme culturel.

Outre la reconnaissance d'un certain nombre de droits déjà garantis par la CEDH, la Convention-cadre énonce des droits spécifiques aux minorités.

(b) Les droits spécifiques

La liberté d'utiliser la langue minoritaire est reconnue - sous certaines conditions toutefois - aux membres des minorités linguistiques (article 10 de la Convention-cadre). On observera que l'expression «langue minoritaire» a été préférée à celle de langue maternelle, car elle permet d'englober aussi d'autres langues que la langue maternelle, précisément parce que l'usage de cette langue en a été découragé par les autorités.

La question de l'emploi de la langue minoritaire dans les relations privées n'a guère soulevé de difficultés. L'article 10 de la Convention-cadre impose aux Parties de reconnaître à toute personne appartenant à une minorité nationale le droit d'utiliser librement et sans entrave sa langue minoritaire en privé comme en public,⁶⁵ oralement et par écrit». La Convention-cadre s'aligne ici sur les différents textes internationaux existants qui garantissent tous la faculté pour des personnes appartenant à des minorités linguistiques d'utiliser librement leur langue maternelle aussi bien en public qu'en privé.

En revanche, l'emploi de la langue minoritaire dans les relations officielles a posé problème. Pour s'opposer à la reconnaissance de ce droit, certains Etats ont fait valoir qu'il était susceptible de menacer la cohésion et l'unité nationales. En outre les Etats craignent de rencontrer des difficultés pour recruter des fonctionnaires polyglottes. Malgré cela, la Convention-cadre a posé le principe de l'emploi des langues minoritaires dans les relations entretenues avec les autorités administratives.⁶⁶ L'obligation pesant sur les Etats est toutefois rédigée de manière suffisamment vague pour leur laisser une large marge d'appréciation.

Les Etats doivent seulement «s'efforcer d'assurer dans la mesure du possible, des conditions permettant d'utiliser la langue minoritaire dans les rapports entre ces personnes et les autorité administratives». L'expression «dans la mesure du possible» indique que différents facteurs, notamment les moyens financiers de la Partie concernée, pourront être pris en considération par les Parties pour se soustraire à leur obligation. En outre celle-ci ne joue que dans les aires d'implantation substantielle ou traditionnelle⁶⁷ de personnes appartenant à des minorités nationales. Enfin, faut-il que ces dernières en fassent la demande et que celle-ci corresponde à un besoin réel.

L'imprécision qui entoure cette obligation risque d'entraver son application. Qui décidera qu'une minorité est implantée dans une aire de manière substantielle ou traditionnelle? Qui jugera que la demande formulée par les membres des minorités correspond véritablement à un besoin réel? Si, comme le relève le rapport explicatif, cette appréciation relève de la compétence de Parties et doit être faite selon des critères objectifs, reste à savoir quels seront ces critères. La Convention-cadre, pour encadrer la marge d'appréciation des Etats, aurait dû prendre le soin de les préciser.

Quant au droit d'utiliser sa langue maternelle au cours d'une procédure pénale, il a finalement été décidé de l'inclure, bien qu'au dire de la majorité des experts, il ne présentât pas d'intérêt pour la promotion de l'identité des groupes minoritaires. De ce fait, il est limité à ce qu'exige l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme compte tenu de la jurisprudence subséquente des organes de Strasbourg.⁶⁸

L'article 10(3) reprend les dispositions pertinentes de l'article 6 de la CEDH et se limite à préciser que

les parties s'engagent à garantir le droit de toute personne appartenant à une minorité nationale d'être informée dans le plus court délai, et dans une langue qu'elle comprend, des raisons de son arrestation, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre elle, ainsi que de se défendre dans cette langue, si nécessaire avec l'assistance gratuite d'un interprète.

La Convention-cadre prévoit pour les personnes minoritaires le droit d'utiliser leur nom et leurs prénoms dans la langue minoritaire ainsi que le droit à la reconnaissance officielle de ceux-ci, selon les modalités prévues par le système juridique des Parties (article 11 de la Convention-cadre). Cette disposition, en apparence anodine, a suscité des discussions si vives quant à ses implications pratiques, que le Comité des ministres lui-même a rédigé l'article pertinent de la Convention. En effet, certains Etats éprouvaient des difficultés à reconnaître un tel droit dans la mesure où l'alphabet de la langue minoritaire ne correspond pas forcément à celui de la langue officielle. Aussi permet-on aux Etats de prévoir les modalités d'exercice de ce droit, ce qui les laisse libres, s'ils le souhaitent, d'utiliser la langue officielle pour l'écriture du nom d'une personne appartenant à une minorité nationale dans sa version phonétique.

Le rapport explicatif précise que les personnes qui ont été contraintes d'abandonner leur nom devraient avoir la possibilité de reprendre leur nom d'origine, sous réserve d'abus de droit et d'un changement de nom frauduleux.

Si le droit d'exposer publiquement des enseignes, inscriptions et autres informations privées dans la langue minoritaire n'a pas occasionné de difficultés (article 11(2) de la Convention-cadre), celui de présenter également les dénominations traditionnelles locales, les noms de rue et autres indications topographiques destinées au public dans la langue minoritaire s'est révélé être particulièrement sensible (article 11(3) de la Convention-cadre),⁶⁹ si bien que le Comité des ministres a été là encore amené à arbitrer. L'existence de ce droit a certes été reconnu, mais il a été entouré de conditions si sévères que celles-ci risquent de le priver de toute effectivité. Ce droit n'est reconnu que dans les régions où les minorités atteignent un seuil suffisant de représentation et que s'il existe une demande suffisante . Au demeurant, les Etats ne s'engagent qu'à réaliser un simple effort en la matière et pourront tenir compte de leur situation particulière.

L'article 12 de la Convention-cadre énonce l'obligation pour les Etats de prendre «si nécessaire» les mesures nécessaires dans le domaine de l'enseignement et de la recherche pour promouvoir la connaissance de la culture, de l'histoire, de la langue et de la religion des minorités nationales et offrir notamment des possibilités de formation pour les enseignants et d'accès aux manuels scolaires. Il s'agit de créer un climat de tolérance et de dialogue interne aux Etats concernés, en facilitant les contacts entre élèves et enseignants de communautés différentes. Les Etats s'engagent en outre à promouvoir l'égalité des chances dans l'accès à l'éducation à tous les niveaux pour les personnes appartenant à des minorités nationales.

La Convention-cadre est très claire s'agissant de la liberté d'enseignement. Elle reconnaît aux personnes appartenant à des minorités nationales le droit de créer et de gérer leurs propres établissements privés d'enseignement et de formation, à condition toutefois que ceux-ci s'inscrivent dans le cadre du système éducatif des Parties contractantes (article 13 de la Convention-cadre). Le rapport explicatif précise, s'agissant de cette dernière condition, qu'elle vise le respect de la réglementation en matière d'enseignements obligatoires qui inclut généralement l'enseignement de la langue officielle. Elle implique également, comme le souligne le rapport explicatif, que les établissements privés soient soumis aux mêmes exigences que les établissements publics, notamment en ce qui concerne la qualité de l'enseignement. Quant aux diplômes décernés par les établissements privés, les Etats concernés s'engagent à ce qu'ils soient officiellement reconnus. Le rapport explicatif précise à cet égard que des critères objectifs devront être retenus par le législateur.

Pour ne pas grever trop lourdement le budget des Parties, la Convention ne contraint pas les Parties à financer les écoles privées gérées par les minorités, ce qui réduit la portée de la liberté d'enseignement reconnue aux membres des minorités.

Le droit d'apprendre la langue minoritaire a été considéré comme essentiel pour préserver le particularisme des minorités linguistiques (article 14 de la Convention-cadre). La reconnaissance de ce droit est d'autant plus essentielle que la CEDH est muette sur l'usage de la langue minoritaire dans l'enseignement. Ce droit apparaît comme absolu, mais le rapport explicatif indique que les Etats ne sont pas tenus de prendre des mesures positives pour sa mise en _uvre.

S'agissant toutefois de l'apprentissage de la langue minoritaire à l'école publique et du droit de recevoir un enseignement dans cette langue, la Convention-cadre est plus hésitante. Aucune obligation n'est véritablement imposée aux Etats. Ce n'est que si une minorité est suffisamment représentée dans une région et qu'une demande est formulée en ce sens qu'un tel enseignement trouvera éventuellement sa justification. Il n'est demandé aux Etats qu'un effort en la matière, ce qui restreint encore plus la portée de l'obligation. Cette rédaction témoigne du malaise des Etats. En effet, comme le soulignaient déjà de nombreux Etats à la Conférence de Copenhague (1990), se cache derrière la reconnaissance de ce droit, la question beaucoup plus grave de l'intégration des minorités au sein de la société étatique concernée. C'est la raison pour laquelle le Document de Copenhague et la Déclaration de l'ONU⁷⁰ sont aussi imprécis sur le sujet. Ceci explique peut-être aussi le silence de la CEDH sur l'usage de la langue minoritaire dans l'enseignement.⁷¹ La Convention a donc été amenée à prévoir dans son article 14(3) que l'enseignement de la langue minoritaire ne doit jamais se faire au détriment de l'obligation d'apprendre la langue officielle ou de recevoir des enseignements dans cette langue afin de préserver, dans le respect de l'identité linguistique des minorités nationales, la cohésion et l'unité nationales des Parties contractantes.

Les Parties s'engagent également à créer les conditions nécessaires à la participation effective des personnes appartenant à des groupements minoritaires à la vie culturelle, sociale, économique, ainsi qu'aux affaires publiques, en particulier celles les concernant (article 15 de la Convention-cadre). La Convention-cadre s'inspire de la Déclaration des Nations Unies,⁷² des textes pertinents de l'OSCE qui visent à promouvoir une égalité effective entre les personnes appartenant à une minorité nationale et celles appartenant à la majorité ainsi que du projet de la Commission de la Démocratie par le Droit. L'imprécision de l'article 15 de la Convention-cadre révèle toutefois l'absence de consensus sur le contenu des actions à entreprendre par les Etats pour garantir l'effectivité de cette participation. Le rapport explicatif précise celles d'entre elles qui pourraient être éventuellement entreprises par les Etats.⁷³

S'agissant plus particulièrement du droit de participer aux affaires publiques, il n'a pas paru judicieux de l'inscrire dans une disposition spécifique.⁷⁴ La question s'est avérée particulièrement sensible pour la souveraineté des Etats et il a été difficile de trouver un consensus sur ce point. Ce droit implique certainement, ainsi que le reconnaît indirectement la CEDH, le droit pour les membres des minorités nationales de participer aux élections⁷⁵ et d'être consulté sur les textes législatifs ou gouvernementaux les concernant. En revanche, il ne couvre pas celui pour la minorité d'être représentée en tant que telle au niveau du Parlement national⁷⁶ ou de disposer d'administrations locales autonomes.⁷⁷ Le rapport explicatif envisage à titre d'exemple la possibilité de permettre aux minorités de participer au processus de prise de décision et aux instances élues à la fois sur le plan national et local. La mise en place de formes décentralisées ou locales d'administration pourrait aussi entrer dans ce cadre.

En plus de ces droits, la Convention-cadre garantit aux membres des minorités celui d'établir et de maintenir, librement et pacifiquement, des contacts par delà les frontières avec d'autres membres de leur groupe et imposent aux Etats de ne pas entraver leur participation aux travaux des organisations non-gouvernementales tant au niveau national qu'international (article 17 de la Convention-cadre). Ce droit se trouvait déjà inscrit dans la Déclaration onusienne⁷⁸ et le Document de Copenhague.⁷⁹

3. Les limitations, restrictions ou dérogations possibles

Les droits reconnus peuvent connaître des limitations. L'article 19 de la Convention-cadre prévoit la possibilité pour les Etats de limiter, de restreindre ou de déroger à ces droits. Il ne précise pas les hypothèses dans lesquelles de telles dérogations peuvent intervenir, mais renvoie aux limitations, restrictions ou dérogations prévues dans les autres instruments juridiques internationaux, notamment dans la CEDH dans la mesure où celles-ci sont pertinentes pour les droits et libertés contenus dans la Convention-cadre. Pour les engagements spécifiques à la Convention-cadre, les dérogations permises ne sont que celles admises par les autres instruments internationaux concernant la protection des minorités.

C. Les obligations des minorités

Comme la Déclaration de Copenhague et la Déclaration onusienne, la Convention-cadre tente de concilier la protection des minorités avec le respect de l'intégrité territoriale des Etats afin d'éviter que la reconnaissance de droits aux minorités ne soit exploitée par ces dernières pour en revenir au principe des nationalités et demander une modification des frontières. La Convention-cadre impose aux minorités des obligations d'une part pour réfréner les tentatives d'irrédentisme, d'autre part pour assurer la cohésion nationale des Etats.

Elle interdit tout d'abord implicitement aux minorités de faire sécession sans l'assentiment de l'Etat au détriment duquel celle-ci pourrait se produire. En effet, tout en conférant aux minorités des garanties importantes, le droit international public ne va pas jusqu'à leur reconnaître le droit de se séparer de l'Etat dont elles ont la citoyenneté.⁸⁰ Pour cette raison, la Convention-cadre dispose dans son article 21 que la protection des minorités qu'elle instaure n'implique

pour un individu aucun droit quelconque à se livrer à une activité ou d'accomplir un acte contraires aux principes fondamentaux du droit international et notamment à l'égalité souveraine, à l'intégrité territoriale et à l'indépendance politique des Etats.⁸¹

L'interdiction de la sécession est renforcée par l'article 2 de la Convention-cadre qui précise que les dispositions qu'elle contient doivent être appliquées de bonne foi, dans un esprit de compréhension et de tolérance ainsi que dans le respect des principes de bon voisinage, de relations amicales et de coopération entre les Etats.⁸²

Une obligation de loyalisme à l'égard de l'Etat dont elles ont la citoyenneté pèse d'autre part sur les membres des minorités qui doivent respecter la constitution et la législation nationale. Les membres des minorités doivent aussi respecter les droits d'autrui, en particulier ceux de la majorité et des autres minorités nationales. Cette obligation joue surtout dans le cas où, minoritaire sur le plan national, une minorité est majoritaire dans une partie du territoire de l'Etat. Il importe alors que la majorité ou d'autres minorités ne fassent pas l'objet de discriminations sur cette portion de territoire.

51 Voir aussi la recommandation 1134 (1990) et la recommandation 1201 (1993) relative à un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme sur les droits des minorités nationales de l'Assemblée parlementaire ainsi que le projet de Convention élaboré par la Commission européenne pour la démocratie par le droit (article 4, al. 1).

52 Le système de l'article 14 de la Convention est en lui-même insuffisant pour assurer la protection des minorités dans la mesure où il ne pose l'obligation de non-discrimination qu'à propos des seuls droits et libertés et ne permet pas de préserver le particularisme des minorités (Cf. Benoît-Rohmer, «La protection des minorités en Europe, rapport pour la commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe», AS/jur (43)19; H. Lannung, supra note 5).

53 Affaire supra note 30.

54 Article 4(3) de la Convention-cadre.

55 L'article 40(2) du Document de Copenhague prévoyait à cet effet que les Etats s'engagent à prendre toutes les mesures appropriées et proportionnées à leur objet pour protéger les personnes ou groupes de personnes qui pourraient être victimes de menaces ou d'actes de discrimination, d'hostilité ou de violence, en raison de leur identité raciale, ethnique, culturelle, linguistique et religieuse, et pour protéger leurs biens».

56 Article 1(1) de la Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques.

57 Article 3(1) du Protocole additionnel à la CEDH.

58 Malinverni, «Le projet de Convention pour la protection des minorités élaboré par la commission européenne pour la démocratie par le droit», RUDH (1991) 158; De Witte, «Minorités nationales: reconnaissance et protection», 57 Pouvoirs (1991) 113.

59 Article 5(1) de la Convention-cadre.

60 Article 5(2) de la Convention-cadre.

61 L'article 9 de la CEDH précise effectivement que «Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites». A rapprocher du paragraphe 32.3 du Document de Copenhague (CSCE) qui indique que les personnes appartenant à des minorités nationales ont le droit» de professer leur religion, le droit de se procurer, de posséder et d'utiliser des objets religieux, ainsi que celui de dispenser un enseignement religieux dans leur langue maternelle».

62 La formulation de l'article 9 de la Convention-cadre est calquée sur la deuxième phrase de l'article 10 de la CEDH.

63 Cette liberté est garantie par l'article 2, al. 1 de la Déclaration de l'ONU, le Document de Copenhague et l'article 10 de la CEDH. Cf. aussi l'article 6 du projet de Convention de la Commission de Venise.

64 Le terme de «radio sonore» ne figure pas dans l'article 10 de la CEDH. Il est censé refléter la terminologie moderne et n'implique aucune différence substantielle par rapport à l'article 10 de la CEDH.

65 Selon le rapport explicatif, l'expression «en public» signifie, par exemple, sur la place publique, à l'extérieur, en présence d'autres personnes, mais ne vise en aucun cas les relations avec les autorités publiques qui sont traitées dans le paragraphe suivant.

66 Article 10(2). Ce droit ne concerne que les relations que l'individu peut entretenir avec les seules autorités administratives. Mais selon le rapport explicatif, «ces dernières doivent être entendues au sens large, englobant par exemple le médiateur».

67 Le rapport explicatif précise que l'expression «implantation traditionnelle» fait référence non pas aux minorités historiques, mais à celle qui vivent toujours sur la même aire géographique.

68 Affaire Isop, requête n° 2333/64, YBECHR 1965, p. 338.

69 La Pologne et la Grèce y sont notamment hostiles pour des raisons historiques et juridiques.

70 La Déclaration indique « les Etats devraient prendre des mesures appropriées pour que, partout où cela est possible, les personnes appartenant à des minorités aient des possibilités adéquates d'apprendre leur langue maternelle ou de recevoir une instruction dans leur langue maternelle».

71 La Cour européenne des droits de l'homme, dans les affaires linguistiques belges, n'a pas estimé nécessaire de reconnaître une telle faculté aux minorités linguistiques en raison du caractère légitime que constituait l'unité linguistique de la Belgique. Elle a cependant admis la possibilité de dispenser un tel enseignement dans les écoles privées non subventionnées: CEDH, Affaire relative à certains aspects du régime de l'enseignement linguistique en Belgique (Série A, vol. 6).

72 Article 2(2) et (3) de la Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales et ethniques.

73 A savoir «la consultation de ces personnes par des procédure appropriées et, en particulier, à travers les institutions représentatives, lorsque les parties envisagent des mesures législatives, ou administratives susceptibles de les toucher directement; l'association de ces personnes à l'élaboration à la mise en _uvre et à l'évaluation des plans et programmes de développement national et régional susceptibles de les toucher directement; la réalisation d'études, en coopération avec ces personnes, afin d'évaluer l'incidence que les activités de développement prévues pourraient avoir pour elles; la participation effective des personnes appartenant à des minorités nationales dans les processus de décision et dans les instances élues à la fois aux plans national et local; des formes décentralisées ou locales d'administration».

74 Le projet de protocole additionnel à la CEDH prévoyait plus largement dans son article 11 le droit pour les personnes appartenant à des minorités nationales de disposer d'administrations locales ou autonomes appropriées ou d'un statut spécial, correspondant à la situation historique et territoriale spécifique et conformes à la législation nationale de l'Etat. La Déclaration de Copenhague indique quant à elle simplement que «les Etats respecteront le droit des personnes appartenant à des minorités nationales de participer aux affaires publiques, notamment aux affaire concernant la protection et la promotion de l'identité de telles minorités».

75 La participation aux affaires publiques n'est pas reconnue par la CEDH, laquelle ne connaît pas de droits collectifs mais seulement des droits individuels qui peuvent éventuellement s'exercer collectivement. La Convention reconnaît simplement le droit de participer aux élections, mais on sait que, s'agissant des minorités, elle en a donné une interprétation restrictive dans l'affaire Mahieu Mohin et Clerfayt (Série A, vol. 113).

76 Cf. Benoît-Rohmer, Hardemann, «The Representation of Minorities in the Parliaments of Central and Eastern Europe», 2 International Journal of Group Rights (1994) 91; Benoît-Rohmer, «La représentation des minorités nationales d'Europe centrale et orientale dans les Parlements nationaux», Revue française de droit constitutionnel (1993) 499.

77 C'est la raison pour laquelle le gouvernement hongrois préfère se référer dans les accords conclus avec ses Etats voisins au projet de protocole additionnel adopté par l'Assemblée parlementaire.

78 Article 2(5) de la Déclaration.

79 Paragraphe 32.4 du Document de Copenhague.

80 En ce sens, De Witte, supra note 57, 113 et suivantes; Thornberry, «Self-determination, Minorities, Human Rights: A Review of International Instruments», ICLQ (1989) 687-889; Bredimas, «Les droits des minorités nationales», La CSCE: Dimension humaine et règlement des différends (1993) 73 et suivantes.

81 Voir dans le même sens, le paragraphe 37 de la Déclaration de Copenhague et l'article 3 de la Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses ou linguistiques. Cf. également le rapport intérimaire établi par M. Asbjorn intitulé «Moyens possibles de faciliter la solution par des voies pacifiques et constructives de problèmes dans lesquels les minorités sont impliquées (Doc. E/CN/Sub.2/1990/46 du 20 juillet 1990, para. 5).

82 Cet article s'inspire notamment de la Déclaration des Nations Unies relative aux principes de droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies (résolution 2625 (XXV) de l'Assemblée générale du 24 octobre 1970).

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