La décision de la Chambre de première instance n° I du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie dansl'affaire Nikolic

Rafaëlle Maison*¹

Pour la première fois, le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie ('le Tribunal') met en _uvre la 'procédure en cas d'inexécution d'un mandat d'arrêt' prévue par l'article 61 de son Règlement de procédure et de preuve ('le Règlement'). L'invention par les Juges de cette procédure avait été saluée avec enthousiasme.² Elle constituait un recours inespéré contre l'impuissance attendue du Tribunal qui devait résulter de l'absence d'organisation expresse d'une procédure de contumace dans le Statut régissant sa compétence, tel qu'il avait été adopté par le Conseil de sécurité. La première application de l'article 61 du Règlement de procédure et de preuve ("le Règlement") ne peut dès lors que retenir notre attention.

C'est par une décision du 20 octobre 1995 (affaire IT-94-2-R61) que la Chambre de première instance n° l du Tribunal a confirmé, en vertu de cet article, l'acte d'accusation porté par le Procureur contre Dragan Nikolic pour crimes de guerre et crimes contre l'Humanité. Dragan Nikolic était accusé d'avoir commis une série de crimes graves dans le camp de détention de Susica, dont il était le commandant, aux alentours de la ville de Vlasenica, en Bosnie orientale. Quelques huit mille personnes, de religion musulmane, auraient été détenues dans ce camp sur plusieurs mois, en conséquence de la violente politique de purification ethnique pratiquée dans la région. L'acte d'accusation visant Dragan Nikolic avait été confirmé une première fois le 4 novembre 1994 par le Juge Odio-Benito, qui émettait ce même jour un mandat d'arrêt à l'encontre de l'accusé. C'est donc près d'un an après l'émission de ce premier mandat, et du fait de son inexécution, qu'est entamée la procédure d'examen collégial de l'acte d'accusation.

La décision prise par la Chambre présente un intérêt historique car elle permet d'apprécier les possibilités de fonctionnement de la juridiction pénale internationale ainsi que le rôle qu'elle entend jouer dans le traitement judiciaire de la crise yougoslave. Cette première affaire illustre la place essentielle que tient l'article 61 dans la procédure devant le Tribunal, elle pose la question des conséquences juridiques externes emportées par la décision de reconfirmation et nous amène à mesurer l'originalité et l'importance de ses effets sanctionnateurs (I). La décision motivée résultant du nouvel examen de l'accusation, qu'elle conduise ou non à la confirmation de celle-ci, produit également des effets internes d'importance. Dans l'affaire Nikolic, la Chambre est amenée à se prononcer sur des questions primordiales de droit substantiel. Elle souligne ainsi la spécificité et la gravité de la criminalité dirigée contre l'Humanité, dont la répression, semble-t-elle conclure, est la tâche majeure de la juridiction internationale (II).

1. Les conséquences externes de la décision de reconfirmation

La procédure de mise en accusation devant le Tribunal est organisée par le Chapitre V du Règlement.³ Lorsqu'il décide de poursuivre, le Procureur doit présenter un acte d'accusation à un Juge d'une Chambre de première instance. Celui-ci confirme ou rejette l'accusation. S'il confirme l'acte présenté par le Procureur, il émet généralement un mandat d'arrêt à l'intention 'des Etats sur le territoire ou sous la juridiction ou le contrôle duquel l'accusé réside ou a eu sa dernière résidence connue, ou est considéré par la Greffier comme susceptible de se trouver'.⁴

L'article 61, dont nous voyons ici la première application, a pour objet principal de réagir à l'inexécution de ce mandat, c'est à dire à l'absence de l'accusé.⁵

Sans celui-ci, en l'état actuel 'du Règlement, le procès ne peut avoir lieu. Le Juge unique ayant confirmé l'acte d'accusation et le plus souvent émis le mandat d'arrêt, a l'initiative de la saisine de la Chambre à laquelle il est affecté.⁶ A l'issue d'un délai raisonnable, et après avoir contrôlé la diligence du Procureur dans la transmission et la signification du mandat d'arrêt, il déclenche un nouvel examen de celui-ci, qui se présente comme un substitut nécessaire au procès par contumace. La décision prise à l'issue de cet examen consiste dans une confirmation ou un rejet de l'acte. En cas de confirmation, la décision vise à provoquer l'arrestation de l'accusé. Ces fonctions diverses mais complémentaires sont parfaitement résumées par la décision de la Chambre de première instance dans l'affaire Nikolic : `L'utilisation de l'article 61 permet au Tribunal qui ne dispose pas de moyens directs de coercition de ne pas se trouver désarmé face à la non-comparution de l'accusé et de relancer la procédure malgré cette carence'.⁷

A. Rendre publique et conforter l'accusation

La première des conséquences de la décision de reconfirmation est la publicité solennelle accordée à l'acte d'accusation. En vertu de l'article 61 (C), après avoir rendu sa décision, 'la Chambre prie le Procureur de donner lecture des parties pertinentes de l'acte d'accusation'. Les effets de cette lecture publique ont été accrus par un amendement du mois de janvier 1995, qui accorde au Procureur la possibilité de citer des témoins et des victimes à l'audience. La Chambre, dans sa décision du 20 octobre, note : 'au travers de l'article 61, elles (les victimes) trouveront le moyen grâce à l'audience publique de faire entendre leurs voix et de les faire passer a l'Histoire'.⁸

La procédure permet, en outre, de consolider l'accusation par une décision collégiale établissant qu'une présomption de responsabilité individuelle existe. Cette autorité de la décision juridictionnelle peut aussi atteindre l'Etat qui a failli à son obligation de coopération, car la Chambre établit publiquement le manquement de celui-ci. La publicité et l'autorité accordée à l'accusation directe de l'individu, et indirecte de l'Etat, par delà leur impact historique d'accusation, peuvent provoquer certains effets juridiques spontanés.⁹ D'autres sont explicitement prévus par le Règlement : la reconfirmation doit en effet 'relancer la procédure'.

B. Provoquer l'arrestation

La publicité du nouvel examen de l'acte d'accusation garantit la mise en œuvre de moyens coercitifs indirects dans le but d'obtenir l'arrestation de l'accusé. La décision de reconfirmation entraîne, tout d'abord, l'émission d'un mandat d'arrêt international; elle conduit, dans certains cas à une information du Conseil de sécurité. L'intérêt de la diffusion internationale du mandat d'arrêt est évident dans deux cas de figure principaux. Le premier est la situation de fuite internationale de l'accusé, qui se présente lorsque les Etats auxquels a initialement été transmis le mandat ont coopéré : l'accusé n'est pas localisé sur le territoire de ces Etats et doit être internationalement recherché. Le second, plus original, est celui où ces Etats, ou l'un d'entre eux, n'a pas coopéré. Le mandat d'arrêt à diffusion internationale sanctionne alors provisoirement l'individu qui ne s'est pas présenté devant le Tribunal, en l'empêchant de se déplacer. Le deuxième rapport annuel du Tribunal affirme précisément :

si l'accusé joue un rôle dirigeant, le mandat d'arrêt international l'empêchera de quitter le siège de son pouvoir sans risquer d'être arrêté, ce qui fait qu'il sera difficile pour lui de continuer à diriger.¹⁰

Le mandat d'arrêt international revêt cette efficacité inattendue et ne trouve une justification que lorsque l'accusé est en situation d'autorité en vertu de l'organisation d'un Etat qui ne coopère pas avec le Tribunal. En effet, l'accusé se trouvant sous le pouvoir d'autorités violant leur obligation de coopérer ne peut être présumé avoir refusé la juridiction du Tribunal : à son égard, les effets de l'article 61 sont problématiques. Ceci nous amène à penser que c'est précisément la personne en position d'autorité dans l'Etat délinquant que vise la procédure. L'examen des conditions et des conséquences de l'information du Conseil de sécurité conforte cette hypothèse.

Le président du Tribunal, dès lors que la Chambre a constaté que le défaut d'exécution du mandat d'arrêt initial était lié au manque de coopération d'un Etat, doit en informer le Conseil de sécurité.¹¹ La procédure d'information paraît en réalité conçue comme un recours a un organe exécutif, capable d'imposer des sanctions. Selon le Procureur dans l'affaire Nikolic,

the Rules of the Tribunal do not attempt to prescribe appropriate action by the Security Council in the event of a notification to it by the president under Rule 61. The Charter, however, gives a wide discretion to the Security Council in such an event and obviously the impostion of sanctions or at least the threat of sanctions is the kind of action that readily comes to mind.¹²

Cette analyse des conséquences possibles de l'information du Conseil est également présente dans la lettre du président du Tribunal adressée le 31 octobre 1995, à l'issue de la décision Nikolic, au Conseil de sécurité. Conformément à la décision de la Chambre de première instance, le Président y fait état des manquements de l'administration de Pale. Quels ont été les effets juridiques réels de cette information? La réaction du Conseil de sécurité est prometteuse dans sa forme puisqu'elle s'exprime en une résolution. En revanche, son contenu peut décevoir à plusieurs titres.

La résolution 1019 du 9 novembre 1995 a un triple objet. Elle condamne tout d'abord les violations du droit humanitaire international qui continuent d'être perpétrées, notamment par les Serbes de Bosnie et la République de Croatie et répète certaines des obligations de ces parties en la matière. Par ailleurs, le Secrétaire général des Nations Unies est chargé d'établir un rapport sur les graves violations imputées aux Serbes de Bosnie et de continuer à informer le Conseil des mesures prises par la Croatie pour se conformer à ses obligations. Le Conseil prend également acte, dans le préambule de la résolution, de la lettre du président du Tribunal et exprime 'its strong support for the work of the International Tribunal established pursuant to its resolution 827 (1993) of 25 may 1993'. Les paragraphes 8 et 9 de la résolution sont plus précisément consacrés au Tribunal. Le Conseil,

8. Demands that all States, in particular those in the region of the former Yugoslavia, and all parties to the conflict in the former Yugoslavia, comply fully and in good faith with the obligations contained in paragraph 4 of resolution 827 (1993) to cooperate fully with the International Tribunal ( ... ) including by providing access to individuals and sites the Tribunal deems important for its investigations, and by complying with requests for assistance or orders issued by a Trial Chamber under article 29 of the Statute of the Tribunal, and calls upon them to allow the establishment of offices of the Tribunal;

9. Demands that all parties, and in particular the Bosnian Serb party, refrain from any action intended to destroy, alter, conceal, or damage any evidence of violations of international humanitarian law and that they preserve such evidence.

Le Conseil n'attache aucune sanction à la violation par l'administration de Pale, telle qu'elle a été constatée par le Tribunal, de ses obligations. Il se contente de réaffirmer une obligation générale de coopération avec le Tribunal. Les Serbes de Bosnie ne sont spécifiquement visés qu'en ce qui concerne la préservation des moyens de preuve : encore cette mention a-t-elle probablement trait aux graves violations condamnées plus haut par le Conseil, qui ne constituaient pas l'objet de la lettre du Président du Tribunal. Dès lors, la détermination de l'illicite étatique à laquelle s'était attachée la Chambre dans l'affaire Nikolic est malheureusement effacée. Il convient de s'interroger, généralement, sur les pouvoirs de sanction de Conseil de sécurité.

L'Etat qui n'a pas exécuté le mandat d'arrêt initial a violé son obligation de coopérer avec le Tribunal clairement posée dans la résolution 827, adoptée en vertu du Chapitre VII. Le rapport du Secrétaire général approuvé par le Conseil dans cette même résolution précise que

le mandat d'amener ou ordonnance de transfert sous la garde du Tribunal émanant d'une Chambre de première instance seront considérés comme donnant effet à une mesure coercitive relevant du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies.¹³

En conséquence, la non-exécution délibérée d'un tel mandat peut être analysée comme le refus de donner effet à une mesure coercitive du Chapitre VII, c'est à dire comme une violation de l'obligation d'appliquer une décision du Conseil de sécurité imposant une sanction. L'Etat refusant d'exécuter le mandat d'arrêt viole donc, en dernier lieu, les articles 25 et 48 de la Charte des Nations Unies¹⁴. Si le texte de la Charte n'organise pas explicitement les conséquences d'une telle violation, il est permis de penser que les sanctions du chapitre VII pourraient être utilisées dans la mesure où la situation de non coopération s'apparenterait à celle qui permettent au Conseil de sécurité d'utiliser les articles 41 puis 42.¹⁵ La non-coopération doit dès lors s'analyser comme une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d'agression. Il serait souhaitable, pour des raisons de justice, que le Tribunal tempérât en amont la possibilité d'une utilisation déraisonnable du pouvoir discrétionnaire de qualification du Conseil.

La Chambre de première instance doit, tout d'abord, procéder à une analyse précise de l'existence de l'acte illicite et de son imputation. Le "constat" du manquement étatique, prévu par le paragraphe (E) de l'article 61, devrait faire l'objet d'une décision séparée, rendue après la décision de confirmation de l'acte d'accusation¹⁶. Par ailleurs, un amendement adopté le 19 janvier 1996 a introduit plus de souplesse dans les modalités d'information du Conseil. En vertu du texte nouveau, l'information obligatoire du Conseil peut être effectuée "selon les modalités" que le président, "après consultation des deux présidents de Chambre" considère comme "les plus opportunes". Une pratique nouvelle pourrait se développer, en vertu de laquelle le président ne procédera à l'information du Conseil de sécurité qu'à partir du moment où les décisions des Chambres révéleront la systématicité et la régularité des conduites étatiques défaillantes.

Il faut constater que la procédure de l'article 61 est particulièrement adaptée à un certain type d'accusation. Les conséquences qu'emporte cette procédure, dans l'hypothèse fréquente où la non-exécution du mandat d'arrêt est due au manque de coopération d'un Etat, sont particulièrement justifiées et efficaces lorsque l'accusé occupe une position d'autorité dans cet Etat "délinquant" ou criminel. C'est au regard de cet Etat que l'information du Conseil de sécurité pourrait s'avérer utile. Il semble ainsi qu'en inventant l'article 61 les Juges l'aient adapté au type de criminalité dont ils pensaient devoir connaître. L'étude de la motivation de la décision de reconfirmation dans l'affaire Nikolic paraît elle aussi mettre en lumière, en ce qui concerne cette fois-ci le droit substantiel, la place et la fonction du Tribunal.

1 * Institut Universitaire Européen

2 La procédure a trouvé un prolongement dans le Règlement du Tribunal pour le Rwanda. Le projet de statut d'une cour criminelle internationale élaboré par la Commission du Droit International comporte également un article 37, "présence de l'accusé au procès" dont certaines dispositions sont directement inspirées de l'exemple Yougoslave. Voir le rapport de la Commission, doc A/49/10, 1994.

3 On trouve un commentaire de ce Règlement dans l'ouvrage de V. Morris et M. P. Scharf, An Insider's Guide to the International Tribunal for the Former Yugoslavia (1995).

4 Article 19 du Statut, 47 et 55 du Règlement.

5 L'article 61, 'procédure en cas d'inexécution d'un mandat d'arrêt' se lit comme suit:
(A) Si, au terme d'un délai raisonnable, le mandat d'arrêt n'a pas été exécuté et dès lors l'acte d'accusation n'a pas été signifié à l'accusé, le Juge de première instance qui a confirmé l'acte d'accusation invite le Procureur à rendre compte des mesures qu'il a prises. Dès lors qu'il est convaincu que:

(i) le Procureur a pris toutes les mesures nécessaires pour effectuer la signification à personne, notamment en ayant recours aux autorités compétentes de l'Etat sur le territoire ou sous la juridiction ou le contrôle duquel l'accusé réside ou avait sa dernière résidence connue, et

(ii) le procureur a essayé selon d'autres modalités d'informer l'accusé de l'existence de l'acte d'accusation en cherchant à publier des annonces appropriées dans les journaux dudit Etat conformément à l'article 60 ci-dessus, le Juge ordonne que le Procureur saisisse la Chambre de première instance à laquelle il est affecté de l'acte d'accusation.

(B) Dès le prononcé d'une telle ordonnance, le Procureur soumet l'acte d'accusation à la Chambre de première instance en audience publique, en y joignant tous les éléments de preuve présentés au Juge qui a initialement confirmé l'acte d'accusation. Le procureur peut également citer à comparaître et interroger, devant la Chambre de première matrice, tout témoin dont la déclaration a été soumise au juge ayant initialement confirmé l'acte d'accusation.
(C) Si la Chambre de première instance considère, sur la base de ces éléments de preuve ainsi que de tous autres que le Procureur pourra produire, qu'il existe des raisons suffisantes de croire que l'accusé a commis une ou toutes les infractions mises à sa charge dans l'acte d'accusation, elle statue en conséquence. La Chambre prie le Procureur de donner lecture des parties pertinentes de l'acte d'accusation et de rendre compte des efforts déployés pour effectuer la signification tels que prévus au paragraphe (A) ci-dessus.
(D) En outre, la Chambre de première instance délivre contre l'accusé un mandat d'arrêt international qui est transmis à tous les Etats.
(E) Si le Procureur établit à l'audience devant la Chambre de première instance que le défaut de signification est imputable en tout ou en partie au défaut ou au refus de coopération d'un Etat avec le Tribunal contrairement à l'article 29 du Statut, la Chambre de première instance en dresse constat. Le Président en informe le Conseil de sécurité selon les modalités les plus opportunes, après consultation des deux Présidents de Chambre.

6 Le pouvoir du juge a été mis en lumière par les amendements du 19 janvier 1996. Rappelons que si le Procureur dispose d'une indépendance statutaire absolue, il est cependant nommé par le 'Conseil de sécurité sur proposition du Secrétaire général' (article 16 du Statut). Les garanties d'indépendance des Juges sont plus convaincantes : ils sont en effet 'élus par l'Assemblée générale sur une liste présentée par le Conseil de sécurité' (article 13 du Statut)

7 Par. 3 de la décision.

8 Par. 3.

9 Voir, dans ce Journal, l'article de Jones, 'The implications of the Peace Agreement for the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia'.

10 Doc A/50/365, par. 198.

11 Les articles 11, 13, 59 du Règlement organisent un renvoi au Conseil de sécurité. Ce n'est toutefois qu'au stade de l'article 61 que ce recours échappe à la discrétion de la Chambre ou du Présdent du Tribunal. Notons que la possibilité d'un tel recours n'était pas ezxplicitment envisagée par le Statut.

12 Compte rendu de l'audience du 9/10/95, p 5.

13 Commentaire de l'article 29, doc S/ 25704, par 126.

14 Qui peuvent être considérés comme redondants, v. sur ce point H. Kelsen, The Law of the United Nations (1950) 98. En réalité, l'affirmation par la résolution et le Statut de l'obligation de coopération des Etats est elle-même redondante. A partir du moment où le Statut du Tribunal permet d'analyser les décisions du Tribunal comme ayant une valeur obligatoire et non une valeur de recommandation, les Etats sont tenus de les appliquer en vertu des articles précités de la Charte. Sur ce point, v. notamment le rapport du comité de juristes français présenté au Conseil de sécurité, doc S/25266.

15 Voir H. Kelsen, The Law of the United Nations (1950) 97.

16 C'est ce que prévoit le texte de l'article. Dans l'affaire Nikolic , son application a pris une forme quelque peu différente. Le Procureur a affirmé que le défaut d'exécution était imputable aux autorités serbes bosniaques, sans mener à l'audience de démonstration précise. La V^e partie de la décision de confirmation présente un résumé des efforts déployés par le Procureur pour transmettre le mandat et signifier l'accusation; son dispositif une acceptation de l'affirmation du Procureur. Notons que le mandat n'a étonnamment pas été transmis aux autorités de Belgrade. Le Juge saisissant la Chambre aurait peut-être dû exercer un contrôle plus approfondi sur la rationalité des transmissions avant de saisir la Chambre.

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