Sur l'émergence de la société civile en droit international : le rôle des associations devant la Cour européenne des droits de l'homme

II. L'origine de l'intervention

On peut distinguer trois phases dans le développement de l'intervention devant la Cour européenne des droits de l'homme. Dans une première phase, l'intervention émerge comme un développement de fait, rendu nécessaire afin de garantir le caractère pleinement contradictoire de la procédure suivie devant la Cour, mais que ne vient codifier aucun texte spécifique. Dans une deuxième phase, le Règlement de la Cour opère précisément cette codification, mais sans mettre un terme à l'ambigu·té dont la pratique antérieure avait constitué le siège. Dans une troisième phase, celle inaugurée par le Protocole n°11, la pratique de la présentation d'observations écrites est inscrite dans le corps même de la Convention. Cela en atteste suffisamment l'importance. Avant cependant de préciser le contenu de ces développements, il y a lieu d'en situer la portée au regard des traits généraux de la procédure suivie devant la Cour européenne des droits de l'homme.

1. L'intervention de la partie tierce et son rapport à la situation du requérant individuel

La constitutionnalisation de l'intervention marque l'aboutissement d'une évolution entamée depuis une quinzaine d'années déjà. Dans l'affaire Tyrer, la chambre saisie de la Cour refuse d'accéder à la demande du National Council for Civil Liberties de présenter des observations³⁷, alors même que le caractère d'intérêt général de l'affaire ne faisait aucun doute³⁸. Ce refus peut appara"tre conforme à la logique de la procédure suivie devant la Cour. La Commission européenne des droits de l'homme, seule habilitée avec le ou les Etats défendeurs et l'Etat dont le requérant est un ressortissant à saisir la Cour une fois la requête jugée recevable et que la tentative de règlement amiable a échoué, est présumée en mesure d'offrir à la Cour une présentation équilibrée des enjeux de l'affaire, qui tienne compte non seulement des intérêts de l'individu requérant, mais aussi de l'intérêt général en jeu dans l'interprétation de la Convention³⁹. Dès la toute première affaire soumise à la Cour, le président de la Commission Sir Humphrey Waldock, délégué à l'audience, a présenté la position de la Commission comme celle d'un intermédiaire entre le requérant individuel et l'Etat défendeur : sa fonction ne serait pas contentieuse, elle s'assimilerait plutôt à celle d'un ministère public - impartial, et incarnant l'intérêt général plutôt que celui, particulier, de l'une des parties en présence⁴⁰. Dans un tel contexte, où le litige oppose deux parties aux intérêts nettement définis et contradictoires, et où la Commission européenne incarne l'intérêt public de la Convention, d'associer des tiers au procès n'appara"t nullement nécessaire. La géographie du litige semble complète, et garantir suffisamment la vigueur du débat.

Paradoxalement peut-être, la Commission semble d'autant plus capable de remplir cette mission d'intérêt général dont elle se sent investie qu'elle va progressivement associer davantage l'individu requérant à la procédure devant la Cour, alors qu'à l'époque, une telle représentation n'est pas prévue formellement. La Cour ayant autorisé les délégués de la Commission à l'audience à se faire assister par le conseil des requérants⁴¹, en effet, la Commission se trouve d'autant mieux placée pour assurer sa mission de "sauvegarde de l'intérêt public" qu'elle n'a plus à réaliser en son sein un équilibre, nécessairement précaire, entre les intérêts propres du requérant individuel et l'intérêt général en jeu dans le développement du droit de la Convention européenne⁴². Elle se borne à fournir au requérant la possibilité de faire entendre son point de vue, sous sa responsabilité il est vrai, mais sans pour autant faire siennes les thèses du requérant: il s'agit alors simplement de fournir à la Cour l'ensemble des éléments lui permettant de se faire une opinion. La Commission peut, pour sa part, incarner seule l'intérêt public. N'ayant plus à traduire elle-même les préoccupations du réquérant, elle peut bel et bien s'affirmer au-dessus des parties, et neutre par rapport à elles.

L'affaire Winterwerp, ayant donné lieu à un arrêt de la Cour le 24 octobre 1979, est l'occasion d'un premier élargissement du procès au-delà des parties directement intéressées à la solution du litige⁴³. Dans cette affaire, la Cour autorise les délégués de la Commission à présenter une déclaration écrite du Gouvernement du Royaume-Uni portant sur l'interprétation de l'article 5 § 4 de la Convention, débattue en l'espèce, la demande du Royaume-Uni se fondant sur la circonstance que plusieurs affaires étaient pendantes contre le Royaume-Uni, dans lesquelles se posait la même question d'interprétation⁴⁴.

L'autorisation qui est accordée ne constitue cependant pas une innovation majeure. En effet, d'une part, comme le requérant individuel pour l'affaire qui le concerne, dont l'intérêt à être associé à la procédure résulte de l'autorité de chose jugée qui s'attache aux décisions de la Cour, les Etats contractants ont un intérêt manifeste à pouvoir présenter des observations devant elle : il s'agit dans leur chef d'un intérêt "objectif", celui que l'ordre public européen soit respecté, dont l'article 24 de la Convention offre la meilleure traduction. D'autre part, alors que le gouvernement du Royaume-Uni prétendait pouvoir être entendu en tant que témoin ou expert, ou en tant que personne dont la déposition para"t utile à l'accomplissement de la tâche de la Cour - conformément à l'article 38, § 1er, du Règlement alors en vigueur -, c'est encore sous la responsabilité des délégués de la Commission que les observations sont présentées⁴⁵. Qu'il ne soit pas fait droit sur ce point à la demande du gouvernement du Royaume-Uni, manifeste encore le souci de la Cour d'éviter un développement autonome de l'intervention, qui donnerait au procès un caractère multipolaire plutôt que simplement bipolaire.

2. Le développement autonome de l'intervention

L'affaire Young, James et Webster représente une étape décisive vers un tel développement. L'affaire concernait la licéité d'un système d'affiliation obligatoire à un syndicat par les employés d'une entreprise déterminée ("closed shop agreement") au regard de l'article 11 de la Convention (liberté d'association). La Trades Union Congress, confédération dont étaient membres les trois syndicats entre lequels les requérants avaient l'obligation de choisir une affiliation, avait demandé à la Cour de pouvoir intervenir à l'instance. Elle fondait notamment son intérêt sur le motif que le Gouvernement du Royaume-Uni, de tendance conservatrice alors que la requête a été introduite sous un gouvernement travailliste⁴⁶, n'apparaissait guère soucieux de défendre avec suffisamment de vigueur le système de relations collectives en cause. En dépit de sa longueur, le passage suivant de la lettre adressée au greffe de la Cour par les conseils de la TUC mérite d'être cité :

"The Court is no doubt aware that that the relationship of the law to union membership arrangements in Britain is an issue upon which there are very diverse deeply-held, social and political views. This application to the Court is not directed at interposing any political debate before the Court. Where, however, the Convention falls to be applied to the social system of a High Contracting Party, it is submitted that it should be interpreted in full knowledge of the historical, legal and social character of the decision and of the consequences which different legal interpretations would in reality create in each relevant country. In this case the only party to the proceedings which can provide the Cour with the submissions necessary for that purpose is the United Kingdom Government but its memorial fails to do so"⁴⁷ .

Tandis que le mémoire de la TUC était produit par les délégués de la Commission à l'audience de la Cour⁴⁸, un représentant de la confédération syndicale, par ailleurs Professeur de Droit, fut autorisé à éclairer la Cour à l'audience "sur certaines questions de fait (y compris le droit et la pratique anglais)"⁴⁹. Cette invitation lui était faite sur base de l'article 38 du Règlement de la Cour, qui prévoit que "la chambre peut, soit à la demande d'une partie ou des délégués de la Commission, soit d'office, décider d'entendre en qualité de témoin ou d'expert, ou à un autre titre, toute personne dont les dépositions, dires ou déclarations lui paraissent utiles à l'accomplissement de sa tâche". Le mémoire lui-même est pris en compte par la Cour, suivant l'arrêt, "à l'exclusion de tout argument juridique"⁵⁰. En effet, l'autorisation accordée à la TUC s'entendait expressément comme ne s'étendant pas à l'interprétation de la Convention européenne des droits de l'homme⁵¹. Au regard du motif invoqué pour l'intervention, la restriction est cependant étonnante. C'est précisément en raison de ce que le Gouvernement défendeur ne para"t pas souhaiter défendre efficacement un système de relations collectives du travail qu'il réprouve⁵², que la TUC a pensé devoir contribuer à éclairer la Cour. Celle-ci d'ailleurs para"t avoir tenu compte du mémoire de la TUC, y compris sur les questions de droit qu'il aborde, au-delà de ce qu'elle croit utile d'indiquer⁵³.

Entre les deux rôles qu'elle avait à tenir simultanément - celui "d'aide de la Cour, appelée à concourir à la juste application de la Convention dans un esprit de pleine indépendance et objectivité, et celui sinon de mandataire ou de défenseur, du moins de truchement de l'individu requérant" -, la Commission a recherché un équilibre de plus en plus précaire. Dans une hypothèse comme celle de l'affaire Young, James et Webster, au surplus, l'association qui exprime le souhait d'intervenir à la cause défend un point de vue opposé à celui du requérant. La solution consistant pour la Cour à entendre un représentant de l'association à titre d'expert et à prendre connaissance de ses observations écrites dans la mesure où elles sont présentées par les délégués de la Commission à l'audience appara"t alors singulièrement artificielle : si cette solution est de nature à garantir un débat contradictoire, elle oblige la Commission à présenter, sous sa responsabilité propre, des points de vue parfois antinomiques - celui du requérant et celui de l'association intervenante -, tout en donnant sa propre interprétation des exigences de l'intérêt général. Comme l'explique la Cour dans son avis "sur le projet de programme à court et moyen terme du Conseil de l'Europe dans le domaine général des droits de l'homme", "la conciliation de ces deux rôles se révèle singulièrement délicate dans la pratique quotidienne : la Commission risque à chaque instant soit de nuire au bon exercice de ses fonctions propres par un souci trop scrupuleux des intérêts de l'individu, soit de desservir ces mêmes intérêts et compliquer la tâche de la Cour en se cantonnant dans une neutralité excessive. Quant à l'Etat défendeur, il éprouve parfois le sentiment désagréable de se trouver en face non pas de son véritable adversaire, mais d'un interlocuteur à l'attitude ambigüe et partant embarrassante"⁵⁴. Un aménagement de la procédure paraissait devoir s'imposer.

Le 1er janvier 1983, est entré en vigueur un nouveau règlement de la Cour⁵⁵. Prenant acte de l'évolution entamée dans l'affaire De Wilde, Ooms et Versyp, il confère au requérant individuel un locus standi autonome, même si la possibilité de saisir la Cour de l'affaire introduite par sa requête ne lui est pas encore reconnue⁵⁶. L'article 37 § 2 du nouveau Règlement formalise par ailleurs la possibilité d'intervention, en des termes que l'article 39 § 2 du Règlement B, qui s'applique à certaines affaires depuis le 1er octobre 1994, reprendra moyennant un adaptation de pure forme⁵⁷. Par ailleurs, le nouveau Règlement comprend un article 40 relatif aux mesures d'instruction⁵⁸, qui prévoit la possibilité pour la chambre, à la demande notamment d'un tiers invité à présenter des observations écrites en vertu de l'article 37, § 2, de "se procurer tous les éléments de preuve qu'elle estime aptes à l'éclairer sur les faits de la cause", et "d'entendre en qualité de témoin ou d'expert, ou à un autre titre, toute personne dont les dépositions, dires ou déclarations lui paraissent utiles à l'accomplissement de sa tâche".

Les dispositions⁵⁹ qui, aujourd'hui ou pour l'avenir, codifient la pratique de l'intervention - leurs termes exprès évoquant plus précisément la "présentation d'observations écrites" - attribuent à celle-ci une fonction apparemment simple: c'est, en effet, "pour mieux éclairer sa religion, grâce à une vision plus complète des choses, que <la Cour> recueille - sur des points déterminés par elle - les observations écrites et, le cas échéant, orales de 'tiers'"⁶⁰. De la simplicité de cette fonction, résulterait l'univocité des critères qui conduiront la Cour à autoriser, ou non, la personne non partie au litige à présenter des observations : il s'agit de savoir si l'intervention sera utile ou non, pour la solution de l'affaire portée devant la Cour⁶¹. Plusieurs catégories d'intervenants, pourtant, peuvent être définies, qui se situent différemment par rapport à ce critère. Les textes mêmes, d'ailleurs, réfèrent à la partie "intéressée", suggérant par là que l'intérêt de la Cour à éclairer sa religion n'est pas le seul intérêt pertinent - mais que compte aussi l'intérêt de la personne qui demande l'intervention, que cet intérêt soit de type patrimonial ou de type idéologique. C'est au départ d'une double distinction qu'on peut cerner les catégories d'interveants. De ces catégories découlent les formes de l'intervention devant la Cour européenne des droits de l'homme.

37 Cour eur. dr. h., affaire Tyrer, Série B, n°24, pp. 13 et 40.

38 Cour eur. dr. h., arrêt Tyrer c. Royaume-Uni du 25 avril 1978, Série A, n°26 : la Commission avait en effet refusé la radiation du rôle de l'affaire en dépit du voeu exprimé en ce sens par le requérant, qui souhaitait se désister; la Cour elle-même a refusé de considérer comme constituant un "fait de nature à fournir une solution au litige", justifiant la radiation du rôle, l'existence d'une proposition de loi visant à abolir les châtiments corporels sur l'"le soit un (§§ 24-27, pp. 12-14).

39 C'est d'ailleurs à pareille objectivité qu'elle s'astreint lorsqu'elle rédige "un rapport dans lequel elle constate les faits et formule un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent, de la part de l'Etat intéressé, une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention" (Conv., art. 31, § 1er).

40 Voy. Cour eur. D.H., affaire Lawless, Série B, n°1, 261-262, cité aussi par P. MAHONEY, "Developments in the Procedure of the European Court of Human Rights : the Revised Rules of Court", op. cit., ici p. 128.

41 Cour eur. dr. h., arrêt De Wilde, Ooms et Versyp c. Belgique (affaires "Vagabondage") du 18 juin 1971, Série A, n°12. L'innovation elle-même a été admise dans l'arrêt du 18 novembre 1970, rendu avant l'arrêt sur le fond dans la même affaire. Sur la nouvelle situation créée par l'arrêt du 18 novembre 1970 et ses antécédents, voy. J. DE MEYER, "La situation des 'personnes physiques', 'organisations non gouvernementales' et 'groupes de particuliers' dans la procédure devant la Cour européenne des droits de l'homme", Ann. Dr. Louvain, 1-2/1974, pp. 65-74.

42 Ce paradoxe n'a pas été aperçu à l'origine. Aussi bien la condition mise par la Cour à l'autorisation qu'elle accorde aux délégués de la Commission à l'audience de se faire assister par une personne de leur choix (celle-ci doit "se borner (...) à présenter à la Cour des explications sur les points que lui indiquent les délégués, et ce toujours sous le contrôle et la responsabilité de ces derniers") que l'opinion opposée du juge Favre ("La Commission a pour mission la sauvegarde de l'intérêt public. Elle ne peut pas se faire représenter, même partiellement, par l'avocat du requérant, qui agit au nom de celui-ci") indiquent que le risque d'une contradiction d'intérêts l'emportait, dans l'esprit des acteurs, sur l'avantage d'une complémentarité entre les tâches de la Commission et celles du représentant du requérant. Voy. aussi M.-A. EISSEN, "L'avocat devant la Cour européenne des droits de l'homme", in: F. MATSCHER et H. PETZOLD (éd.), Protection des droits de l'homme : la dimension européenne. Mélanges G.J. Wiarda, 2ème éd., Carl Heymanns Verlkag KG, 1990, pp. 159-169, not. p. 163.

43 Cour eur. dr. h., arrêt Winterwerp c. Pays-Bas du 24 octobre 1979, Série A n°33.

44 Voy. D. SHELTON, "The Participation of Nongovernemental Organizations in International Judicial Proceedings", op. cit., p. 631.

45 Ce n'est pas l'article 38, mais l'article 29, § 1er, du Règlement de la Cour, qui fonde l'intervention, cette disposition autorisant les délégués de la Commission, "s'ils le désirent, (à) se faire assister par toute personne de leur choix".

46 L. CLEMENTS, European Human Rights. Taking a Case Under the Convention, op. cit., p. 79.

47 Lettre du 30 janvier 1981, Cour eur. dr. h., Affaire Young, James et Webster, Série B, n°39, p. 113.

48 Cour eur. dr. h., Affaire Young, James et Webster, Série B, n°39, pp. 162 ss.

49 Cour eur. dr. h., arrêt Young, James et Webster c; Royaume-Uni, cité, § 8, p. 7. Pour un exemple dans le partie de l'arrêt relative au fond, voy. § 31, p. 14.

50 Cour eur. dr. h., arrêt Young, James et Webster c. Royaume-Uni, cité, § 10, pp. 7-8. Egalement Série B, n°39, p. 283, où le Président de la Cour estime que "this document is of interest for (the Court) only as to the facts given therein, not as to the arguments of law".

51 Lettre du 3 mars 1981 adressée par le Greffe de la Cour aux avocats de la TUC, Cour eur. dr. h., Affaire Young, James et Webster, Série B, n°39, p. 161. Voy. également la distinction formulée par le Président de la Cour entre l'"information", qu'une personne intervenant à l'audience peut donner en vertu de l'article 38 du Règlement, et la "plaidoirie", qu'elle ne peut conduire. Id., p. 284.

52 Le reproche appara"t fondé. Voy. Cour eur. dr. h., arrêt Young, James et Webster c. Royaume-Uni, cité, § 58, p. 24 (le Gouvernement affirme que, si la Cour voyait dans l'article 11 de la Convention une liberté négative d'association, il ne plaiderait pas la "nécessité" d'une restriction - mais "La Cour a néanmoins résolu d'examiner la question d'office, certaines considérations pertinentes en la matière de dégageant des pièces du dossier"). M. Percival, agent du Gouvernement devant la Cour, aura à se défendre à la fois de la suspicion de ne pas vouloir défendre efficacement la législation en cause, dont le gouvernement avait d'ailleurs modifié certains aspects en 1980, et d'adopter face aux juges de Strasbourg une attitude - celle qui convient à un Etat défendeur - inverse de celle qui oriente sa politique interne.

53 Cour eur. dr. h., arrêt Young, James et Webster c; Royaume-Uni, cité, § 61, pp. 24-25.

54 Document CDH (74) 30, pp. 6-7, cité par V. BERGER, Commentaire de l'article 44, in : L.-E. PETTITI, E. DECAUX, P.-H. IMBERT (dir.), La Convention européenne des droits de l'homme. Commentaire article par article, Paris, Economica, 1995, ici p. 762.

55 Pour un commentaire exhaustif, voy. P. MAHONEY, "Developments in the Procedure of the European Court of Human Rights : the Revised Rules of Court", op. cit., et plus particulièrement sur l'intervention pp. 141-154.

56 Le Protocole n°9 additionnel à la Convention, entré en vigueur le 1er octobre 1994, ne remédie que partiellement à cette lacune. Voy. J.-Fr. FLAUSS, "Le droit de recours individuel devant la Cour européenne des droits de l'homme", A.F.D.I., 1991, pp. 507-519; G. JANSSEN-PEVTSCHIN, "Le Protocole additionnel n°9 à la Convention européenne des droits de l'homme", Rev. trim. dr. h., 1991, p. 199; O. DE SCHUTTER, "Le droit pour le requérant individuel de déférer à l aCour européenne des droits de l'homme l'affaire le concernant. Le Protocole n°9 à la Convention européenne des droits de l'homme", J.T.D.E., 1995, pp. 154-155.

57 Le texte de l'article 39, § 2, du Règlement B est cité supra.

58 Devenu l'article 41 suite à l'insertion d'un nouvel article 40 dans le Règlement de la Cour, le 26 janvier 1989.

59 Art. 37, § 2, du Règlement A de la Cour (qui correspond pour l'essentiel au nouveau Règlement du 24 novembre 1982); art. 39, § 2, du Règlement B de la Cour; art. 36 de la Convention européenne des droits de l'homme telle que révisée par le Protocole n°11.

60 M.-A. EISSEN, "La Cour européenne des droits de l'homme", op. cit., p. 1556.

61 Voy. P. MAHONEY, "Developments in the Procedure of the European Court of Human Rights : the Revised Rules of Court", op. cit., pp. 145-146 : "will the injection of the third party's statements into the debate contribute to the Court's consideration of the matter? (...) what is provided for (...) is a discretionary power which the Crout possesses as one of the available means to enable it to gain as complete a picture as possible of the legal and factual issues brought before it for determination. It is this objective and practical purpose to which regard will be had above all in exercising the discretion". Le même auteur relève cependant, en référence notamment à l'affaire Young, James et Webster, que cette affaire "disclose(s) as a potential third party what might be called an 'indirect respondent', that is someone connected with the particular facts and whose related legal interests are liable to be directly and adversely affected by the judgment, but who is not in the position of having his viewpoint adequately put by the respondent Government" (p. 151). En revanche, selon P. Mahoney, l'intérêt de la personne qui demande à pouvoir présenter des observations n'interviendrait pas. Voy. id., p. 153 : "The mere fact that the aspirant holds views, however strong and well-informed, regarding the performance by a Contracting State of its obligations under the Convention will (...) probably not suffice. Consequently, pressure groups such as civil liberties associations, anti-abortion societies, feminist movements and the like might well, in the opinion of the present author, have difficulty in demonstrating an adequate interest in the subject-matter of the proceedings merely by virtue of their concern for observance of the particular Convention right in issue".

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